原標(biāo)題：給“低價游”“虛假宣傳”劃“紅線” 在線旅游迎來規(guī)范化發(fā)展新階段
核心提示：《在線旅游經(jīng)營服務(wù)管理暫行規(guī)定》的出臺，對捋順在線旅游經(jīng)營主體之間的法律關(guān)系、在線旅游經(jīng)營平臺、經(jīng)營者之間的責(zé)任有極大幫助。它要求平臺經(jīng)營者把好網(wǎng)絡(luò)“入門關(guān)”，對保護(hù)旅游者合法權(quán)益具有重要意義。
近年來，我國在線旅游市場快速發(fā)展，在線旅游平臺數(shù)量激增。一方面為出游者提供了便捷服務(wù)，帶動了旅游行業(yè)發(fā)展；另一方面也暴露出不少問題，如在線旅游產(chǎn)品和服務(wù)良莠不齊，侵害旅游者正當(dāng)權(quán)益、擾亂市場秩序。由此，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范市場秩序的呼聲漸高。
不久前，文化和旅游部發(fā)布《在線旅游經(jīng)營服務(wù)管理暫行規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），并于今年10月1日起正式施行。《規(guī)定》回應(yīng)社會熱點(diǎn)問題，將“不合理低價游”、評價權(quán)保障、旅游者信息使用等事項(xiàng)納入監(jiān)管；同時明確提出，“各級文化和旅游主管部門應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門在財政、稅收、金融、保險等方面支持在線旅游行業(yè)發(fā)展”。業(yè)內(nèi)專家表示，《規(guī)定》的正式實(shí)施，對規(guī)范我國在線旅游經(jīng)營服務(wù)行為具有重要意義。
對多部法律法規(guī)具體適用的推進(jìn)
據(jù)文旅部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《規(guī)定》依據(jù)《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國電子商務(wù)法》《旅行社條例》等相關(guān)法律、行政法規(guī)制定。隨著旅游法、網(wǎng)絡(luò)安全法、電子商務(wù)法等法律的頒布實(shí)施，出臺《規(guī)定》的上位法基礎(chǔ)初步完備，立法時機(jī)基本成熟。
中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授申海恩接受民主與法制社記者采訪時表示，上述法律法規(guī)的制定均有其特定的立法目的和適用范圍，在各自的適用范圍上均會對在線旅游經(jīng)營活動構(gòu)成約束。比如旅游法是旅游行業(yè)規(guī)范的基本法，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法是對包括生產(chǎn)生活過程中所有消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)規(guī)范，網(wǎng)絡(luò)安全法主要維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國家安全、社會公共利益，電子商務(wù)法則旨在規(guī)范網(wǎng)絡(luò)形式的經(jīng)營活動。
“許多人往往無法認(rèn)識到這一點(diǎn)，甚至對這些法律是否適用于在線旅游經(jīng)營活動存在爭議。《規(guī)定》的出臺，從行業(yè)主管部門角度看，它明確了上述法律對在線旅游經(jīng)營活動的約束，澄清了一些爭議。它不僅是對上述法律法規(guī)具體適用的推進(jìn)，也是對在線旅游經(jīng)營者經(jīng)營活動的具體規(guī)范。”申海恩說。
申海恩認(rèn)為，《規(guī)定》制定的基本出發(fā)點(diǎn)，是將網(wǎng)絡(luò)安全法、電子商務(wù)法所確立的基本規(guī)則與在線旅游經(jīng)營服務(wù)管理的實(shí)踐相結(jié)合。它對網(wǎng)絡(luò)安全法、電子商務(wù)法所確立的包括平臺經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者責(zé)任與在線旅游經(jīng)營者等進(jìn)行了妥當(dāng)?shù)你暯印Ｆ鋵?shí)質(zhì)是對網(wǎng)絡(luò)安全法與旅游法的有效銜接。
“旅游法起草過程中，曾經(jīng)考慮將在線旅游經(jīng)營活動納入規(guī)范，但由于當(dāng)時研究不足，且電子商務(wù)法也在同步起草過程中，所以旅游法僅在第48條對在線旅游經(jīng)營活動做了原則性規(guī)定。當(dāng)時的考慮是電子商務(wù)法的規(guī)則同樣適用于在線旅游經(jīng)營活動。”申海恩說，《規(guī)定》是在延續(xù)旅游法立法指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，對電子商務(wù)法出臺后在線旅游經(jīng)營活動行為的進(jìn)一步規(guī)范。
為在線旅游平臺發(fā)展提供指導(dǎo)意見
著名智庫平臺網(wǎng)經(jīng)社電子商務(wù)研究中心發(fā)布的《2019年度中國在線旅游市場數(shù)據(jù)報告》顯示，2019年在線旅游市場交易規(guī)模約10059億元，相比2018年的8750億元增加14.96%。此外，2019年在線旅游用戶規(guī)模達(dá)4.13億人，同比2018年3.92億人增長5.35%。
但申海恩認(rèn)為，目前我國在線旅游還處于發(fā)展初期。“其主要是將推廣、銷售等環(huán)節(jié)通過網(wǎng)絡(luò)方式進(jìn)行，在旅游服務(wù)提供過程中，仍存在傳統(tǒng)旅游固有的‘零負(fù)團(tuán)費(fèi)’、強(qiáng)制消費(fèi)、‘甩團(tuán)賣團(tuán)’等情形。除此之外，因在線經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)而衍生的‘大數(shù)據(jù)殺熟’、虛假評價引誘、訂單默認(rèn)搭售、惡意攫取旅游者個人信息、平臺和經(jīng)營者之間的復(fù)雜關(guān)系等，都是目前在線旅游存在的主要問題。”
北京市法學(xué)會旅游法學(xué)研究會會長楊富斌表示，《規(guī)定》的出臺對在線旅游行業(yè)的發(fā)展具有十分重要的意義。“在線旅游經(jīng)營服務(wù)已成為當(dāng)前信息網(wǎng)絡(luò)時代旅游經(jīng)營服務(wù)的主要形式之一，對在線旅游經(jīng)營服務(wù)行為進(jìn)行法律規(guī)制，不僅是我國市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在要求，也是保障廣大旅游者合法權(quán)益，規(guī)范在線旅游市場秩序的內(nèi)在要求。從近年來在線旅游經(jīng)營服務(wù)現(xiàn)狀來看，盡管從總體上其發(fā)展勢頭良好，但市場上也存在不規(guī)范經(jīng)營現(xiàn)象，《規(guī)定》的出臺，正當(dāng)其時。”
楊富斌認(rèn)為，《規(guī)定》的出臺和實(shí)施是促進(jìn)在線旅游行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。“對于信息網(wǎng)絡(luò)時代旅游業(yè)中出現(xiàn)的新生事物——在線旅游經(jīng)營服務(wù)，現(xiàn)有法律法規(guī)并沒有十分明確和具體的規(guī)定，因此針對在線旅游經(jīng)營服務(wù)行為出臺和實(shí)施《規(guī)定》，對在線旅游主體予以界定，對其經(jīng)營服務(wù)行為予以明確規(guī)范，對旅游者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任做出明確規(guī)定，對相關(guān)行政監(jiān)督檢查行為進(jìn)行規(guī)范等，是非常有必要和有意義的。”
據(jù)文旅部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《規(guī)定》集中總結(jié)市場管理、行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，明確回應(yīng)近年來社會反映的熱點(diǎn)、市場監(jiān)管的難點(diǎn)、行業(yè)發(fā)展的痛點(diǎn)，填補(bǔ)了在線旅游領(lǐng)域立法的空白。《規(guī)定》發(fā)布后，在線旅游經(jīng)營者和從業(yè)者多數(shù)對其持肯定態(tài)度。北京友道國際旅行社有限公司網(wǎng)絡(luò)部經(jīng)理紀(jì)飛接受本社記者采訪時說：“《規(guī)定》對于線上旅游的規(guī)范，充分體現(xiàn)了國家管理部門對線上旅游的重視。未來的消費(fèi)主力軍是‘80后’‘90后’‘00后’新一代年輕人，他們購物消費(fèi)更依賴網(wǎng)絡(luò)平臺。《規(guī)定》明確了在線旅游的發(fā)展方向，有利于線上旅游產(chǎn)品良性發(fā)展，讓游客對線上旅游產(chǎn)品更加信賴，同時也為在線旅游平臺今后的發(fā)展，提供了框架性指導(dǎo)意見。”
申海恩認(rèn)為，《規(guī)定》的出臺對捋順在線旅游經(jīng)營主體之間的法律關(guān)系、在線旅游經(jīng)營平臺、經(jīng)營者之間的責(zé)任有極大的幫助。“目前，《規(guī)定》為在線旅游的基本經(jīng)營規(guī)范設(shè)定了框架，雖然有些規(guī)定還比較寬泛，但未來在線旅游的管理規(guī)則的發(fā)展，必將是在《規(guī)定》基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行細(xì)化、推進(jìn)。”申海恩說。
把好網(wǎng)絡(luò)平臺“入門關(guān)”
申海恩認(rèn)為，從近年來在線旅游行業(yè)發(fā)展來看，未來在線旅游市場發(fā)展?jié)摿薮螅偁帉⑷遮吋ち遥藭r出臺《規(guī)定》明確在線旅游經(jīng)營主體及適用范圍，其目的在于厘清在線旅游市場結(jié)構(gòu)，對各有關(guān)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)營責(zé)任進(jìn)行框定，通過對在線旅游經(jīng)營規(guī)范，可以推動旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
“《規(guī)定》明確了‘在線旅游經(jīng)營者’‘平臺經(jīng)營者’‘平臺內(nèi)經(jīng)營者’等基本概念，這對旅游者和旅游行政管理者在選擇服務(wù)商和監(jiān)管服務(wù)商時有了明確指引，避免了概念上的混淆。同時規(guī)定了‘未經(jīng)平臺核驗(yàn)和登記的經(jīng)營者不得在平臺內(nèi)從事在線旅游經(jīng)營服務(wù)’，這對旅游者在線上選擇旅游經(jīng)營服務(wù)時選擇合格的經(jīng)營者，保護(hù)自身的合法權(quán)益，具有極其重要的意義。旅游者通常很難在網(wǎng)上辨識旅游經(jīng)營服務(wù)商是否有相應(yīng)資質(zhì)及其服務(wù)質(zhì)量優(yōu)劣，因此平臺經(jīng)營者把好網(wǎng)絡(luò)平臺的‘入門關(guān)’，對保護(hù)旅游者合法權(quán)益具有根本意義。”楊富斌說。
《規(guī)定》發(fā)布后，社會普遍關(guān)注到其明確將“大數(shù)據(jù)殺熟”行為納入監(jiān)管。《規(guī)定》第15條規(guī)定：“在線旅游經(jīng)營者不得濫用大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段，基于旅游者消費(fèi)記錄、旅游偏好等設(shè)置不公平的交易條件，侵犯旅游者合法權(quán)益。”但針對在線平臺“大數(shù)據(jù)殺熟”行為，消費(fèi)者維權(quán)時舉證難等問題并未明確規(guī)定。
對此，申海恩認(rèn)為，在線旅游消費(fèi)中的舉證問題相較于傳統(tǒng)旅游消費(fèi)的舉證難度反而要小一些，在線旅游基本都有可能對消費(fèi)記錄、交易條件、價格進(jìn)行保存，而傳統(tǒng)旅游消費(fèi)中存在的“價格歧視”，旅游者則很難舉證。因此，解決消費(fèi)者維權(quán)時舉證難問題，還需要消費(fèi)者提高法律意識，對在線旅游交易過程證據(jù)進(jìn)行保存，在確定相關(guān)交易順利完成后再消除有關(guān)記錄。此外，消費(fèi)者還有必要對個人信息記錄進(jìn)行有效保護(hù)，避免個人信息被過度獲取，為平臺“濫用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)”提供方便。《規(guī)定》第15條僅做了禁止性規(guī)定，并未設(shè)定相應(yīng)罰則，因此在線旅游經(jīng)營者違反此規(guī)定，行政主管部門也欠缺處罰依據(jù)。旅游消費(fèi)者還需要通過法律手段，尋求民法上的救濟(jì)。
“《規(guī)定》針對的問題，主要涉及在線旅游經(jīng)營資質(zhì)、虛假宣傳、侵害旅游者評價權(quán)、大數(shù)據(jù)不公平交易條件等。《規(guī)定》對這些問題的規(guī)范，雖不可能使違規(guī)行為一夜間銷聲匿跡，但具有回應(yīng)旅游市場呼聲、提高相關(guān)執(zhí)法部門認(rèn)識的作用，也在一定程度上能夠遏制相關(guān)違法違規(guī)行為發(fā)生，將對在線旅游市場的健康發(fā)展起到保駕護(hù)航作用。”申海恩說。