10月2日，國家衛生健康委公布《中華人民共和國傳染病防治法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）公開征求意見。意見反饋截止時間為2020年10月15日。
衛健委指出，征求意見稿總結重大疫情防控工作的成功經驗，將其上升為法律制度。征求意見稿提出，構建和完善傳染病防控的領導體制機制，建立聯防聯控機制，進一步強化四方責任；完善傳染病分類制度，重點突出不明原因聚集性疾病防控；完善傳染病疫情監測、預警、報告制度，建立傳染病疫情報告獎勵和責任豁免制度；重構傳染病疫情信息公布制度等。
此外，征求意見稿修訂注意相關法律之間的協調銜接，在相關制度設計上做好了與《中華人民共和國國境衛生檢疫法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國突發事件應對法》等法律的銜接，以確保相關法律之間的系統性與協調性。
再啟修法工作
今年7月8日，《國務院2020年立法工作計劃》公布。傳染病防治法修訂草案被列入16件擬提請全國人民代表大會常務委員會審議的法律案之一，該草案由衛健委負責起草。這意味著我國傳染病防治法自1989年頒布實施后，經過2004年修訂和2013年修正后，重啟修法工作。
2018年的5月至7月，全國人民代表大會常務委員會執法檢查組對傳染病防治法實施情況進行執法檢查發現，傳染病防治法部分條款已經不能適應當前傳染病防治工作的實際需要。2020年4月，全國人大教育科學文化衛生委員會召開傳染病防治法評估修改專題推進會議，研究落實傳染病防治法評估、修改工作的意見和措施。會議提出，做好傳染病防治法評估、修改工作，要適應國家治理體系和治理能力現代化要求，從國家總體安全觀的高度、體系建設的角度進行制度設計，有針對性地補短板、補漏洞、強弱項。
作為全國人大教育科學文化衛生委員會委托單位之一，中國醫院協會與中國醫師協會共同承擔開展“《傳染病防治法》的修改完善”第三方評估工作。該工作于今年6月完成。
“在中國醫院協會和中國醫師協會領導、指導下，我們組織了7個方面的研究小組，對16000多人進行問卷調查，最終完成了50萬字的評估報告并獲得好評。”中國醫院協會醫療法制專業委員會常務副主任委員兼秘書長、中國衛生法學會副會長鄭雪倩說。
作為該工作的負責人，鄭雪倩認為，傳染病防治法作為指導重大傳染病暴發流行時抗疫的特別法，應從頂層設計考慮，完善應急防控處理內容，保證法律的完整體系。
進一步完善公共衛生法律體系
在鄭雪倩看來，此次傳染病防治法的修訂，是筑牢我國公共衛生法律基礎的重要舉措。它將我國新冠肺炎疫情防控取得的寶貴經驗轉化為可靠的法律保障，進一步完善我國公共衛生法律體系，打造重大公共衛生風險的依法防控長效機制。
“過去20年，傳染病防治法在傳染病防治工作中發揮了非常大的作用，比如天花現已基本滅絕，鼠疫、霍亂甲類傳染病得到了很好的控制。但今年新冠肺炎疫情發生后，傳染病防治法作為預防傳染病和控制重大疫情以及監督保障應急防疫工作的基礎性法律，在防控中也出現一些短板和不足。”鄭雪倩說。
在她看來，新冠肺炎疫情既是一場傳染病，也是一起公共衛生事件、一次突發事件，涉及國家、社會安危。傳統認知里，傳染病防控只是衛生行政部門的事情，傳染病防治法帶有部門立法色彩，但實際上傳染病的防控是一個需要社會共治的問題。
“由于涉及公共衛生，所以沒有全社會的動員和各部門的參與，很難控制住疫情蔓延。一個完善的公共衛生應急管理體制，應該是一個全社會共同參與的聯防聯控體系，應達到‘垂直到底、橫向到邊’的程度。”鄭雪倩說，此次新冠肺炎疫情防控中強調的聯防聯控、群防群控，是經歷“非典”后得到的寶貴經驗，但尚未上升到傳染病防治法層面。
此次征求意見稿第一、二條，完善了立法宗旨，將堅持總體國家安全觀、保障人民群眾生命安全和身體健康寫入立法，強調堅持政府主導、依法防控、科學防控、聯防聯控、群防群控的防控原則。
疫情發現、報告機制進一步有法可依
全國人大常委會執法檢查組于2018年8月28日向全國人大常委會提交的關于檢查傳染病防治法實施情況的報告顯示，近年來，全國傳染病疫情總體形勢穩中有降。甲乙類傳染病年報告發病率、死亡率分別控制在227/10萬和1.42/10萬以下，平均年報告發病率較上一個5年下降11%。
“甲乙丙類傳染病分類應跟隨醫療水平技術的發展和現實防控情況，進行相應調整。可將目前能得到完全控制并且致死率低的甲類傳染病，比如霍亂調整到乙類或者丙類，將新型冠狀病毒感染的肺炎、傳染性非典型肺炎此類新型傳染病納入甲類傳染病進行管理。”鄭雪倩說。
另外，鄭雪倩還建議，增加新發不明原因“疑似傳染病”的專章管理，并對新發不明原因疑似傳染病癥的概念、性質、特點、傳播途徑等上報、防控、應對措施等機制進行系統性規定。這些建議在此次征求意見稿中也得到了體現。比如，征求意見稿重點突出不明原因聚集性疾病防控。在甲乙丙三類法定傳染病的基礎上增加“具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病”，并進一步完善報告、管控方面的針對性措施。
鄭雪倩表示，征求意見稿對不同類別傳染病在監測范圍、報告主體、報告時限等方面進行了詳盡區別規定，使疫情的發現、報告機制進一步有法可依。“原來表述為‘突發原因不明的傳染病’，可能有些人在理解上會產生偏差。比如有些人認為不能確定它是傳染病，因此就不能報告。這次征求意見稿中明確‘具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病’，表述更準確，更便于大家理解。”
征求意見稿還進一步完善傳染病疫情監測、預警、報告制度，建立傳染病疫情報告獎勵和責任豁免制度。國家對發現并報告具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病、新發傳染病疫情的單位和個人按照國家有關規定予以獎勵；對經確認排除傳染病疫情的，不予追究相關單位和個人責任。
此外，鄭雪倩建議，制定醫師和社會人群獨立上報渠道和職權制度，完善多渠道的監測系統，擴大監測的信源，實現窗口期的及時準確有效監測，并且建立容錯和激勵機制，優化直報系統程序。
增加突發公共衛生事件應急處理條款
2003年“非典”后，我國相繼出臺了《突發公共衛生事件應急條例》（下稱《應急條例》）《國家突發公共衛生事件應急預案》（下稱《應急預案》）《中華人民共和國突發事件應對法》，形成了我國防治突發公共衛生事件的法律體系。但這次疫情防控中仍有相關法律法規的適用存在銜接不當的問題。比如《應急條例》總結“非典”時期防控經驗規定，突發事件發生后，國務院設立全國突發事件應急處理指揮部，由國務院有關部門和軍隊有關部門組成，國務院主管領導人擔任總指揮，負責對全國突發事件應急處理的統一領導、統一指揮。但新冠肺炎疫情發生后，全國各省、自治區按照屬地管理原則，制定應急防控響應級別、防控措施，由此出現“一個地方一個政策”、互不相認等情況。
“原本可能設想的是平時傳染病防控適用傳染病防治法，突發公共衛生事件時適用《應急條例》《應急預案》。但由于這兩部法規位階低，傳染病防治法對應急處理規定內容不多，此次疫情防控適用了法律位階高、制定年代近的《突發事件應對法》，其明確規定‘國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制’。”鄭雪倩解釋說。
“《突發事件應對法》調整的突發事件有四類，公共衛生只是其中一類，在局部地區發生突發事件時，包括尚未全國大流行的傳染病，采取屬地管理體制，有利于及時控制防范處理。但是像新冠肺炎這類未知的、傳播范圍涉及全國的傳染病，危害到國家、社會安全，應當建立全國統一指揮中心與屬地管理相結合的管理體制。”鄭雪倩說。
鄭雪倩建議，傳染病防治法修改時增加突發公共衛生事件應急處理條款，并規定突發公共衛生事件時除適用傳染病防治法還要指引適用《應急條例》，做好相關法律法規之間的銜接適用。她還透露，《突發公共衛生事件應急條例》有望上升為法律，目前處于起草階段。
在完善防控措施方面，征求意見稿要求建立由傳染病專科醫院、綜合性醫院、中醫醫院、院前急救機構、臨時性救治場所等構成的綜合救治體系，根據患者疾病分型和病情進展情況進行分級、分層、分流救治；增加公安、工信、交通等部門配合疾控部門開展流行病學調查職責，強化大數據等技術手段作用，增加分區分級精準防控相關規定。
此外，征求意見稿明確將健全傳染病救治網絡建設，構建平戰結合的綜合救治體系，將建設方艙醫院等成功做法上升為法律規定，發揮中醫藥在傳染病治療中的作用。
鄭雪倩表示，征求意見稿將此次疫情防控的經驗提煉、上升為法律，對未來可能出現的傳染病風險提供了處置的“模板”。
完善傳染病防治法治體制建設
現行傳染病防治法規定，對醫療機構內的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進行醫學觀察和采取其他必要的預防措施。拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機關協助醫療機構采取強制隔離治療措施。但全國人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國傳染病防治法》實施情況的報告曾提到，新突發傳染病發生時密切接觸者的隔離缺乏明確法律依據，不能依法采取強制隔離措施及時控制其流行。
“對于密切接觸者的隔離，以及既非疑似病例又不是密切接觸者的人，應該如何合法合規地安排其居家觀察、保障其個人合法權益，仍缺乏法律明確依據。”鄭雪倩介紹，此次新冠肺炎疫情期間，采取相關措施的法律依據是《突發事件應對法》第57條“突發事件發生地的公民應當服從人民政府、居民委員會、村民委員會或者所屬單位的指揮和安排，配合人民政府采取的應急處置措施，積極參加應急救援工作，協助維護社會秩序。”
鄭雪倩認為，公共衛生應急管理體制的實施不可避免地會涉及公共利益與個人權益的平衡，此次采取的封城、封小區、大數據健康碼的應用等管控措施證明可有效遏制病毒蔓延，但涉及個人人身自由的限制應當有法律的明確授權，建議在傳染病防治法修訂中予以完善。
重構傳染病疫情信息公布制度
值得注意的是，征求意見稿重構了傳染病疫情信息公布制度，其第43條規定，國家疾病預防控制機構定期公布全國法定傳染病疫情信息。縣級以上疾病預防控制機構定期公布本行政區域的法定傳染病疫情信息。傳染病暴發、流行時，由縣級以上地方人民政府衛生健康主管部門公布本行政區域內疫情信息；傳染病出現跨省、自治區、直轄市暴發、流行時，由國務院衛生健康主管部門負責信息公布。
事實上，在此前中國醫院協會與中國醫師協會共同開展的第三方評估問卷調查中，有92.11%的被調查者認為應該明確疾病預防控制機構疫情發布權力。鄭雪倩表示，疾控中心作為一個專業技術部門，除承擔傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告等工作外，還應當強化其向各級人民政府作出預警、應急、防控處理建議的職能，以及其獨立行使部分監管職責。
“此次征求意見稿明確了國家和各級疾病預防控制機構在重大疫情早期預警風險的提示職能。預警和疫情的公布是兩個不同階段，在事件發生地出現傳染病癥候群，疾病預防控制機構可以最快獲得疫情發生信息，強化基層疾病預防控制機構預警制度，及早提示，有利于提早防范疫情。”鄭雪倩說。
此外，她還建議，在疾病預防控制機構內部建立應急綜合管理部門，加強公共衛生應急管理綜合型人才隊伍建設，提高其待遇，加大財政支持力度，提升其傳染病應急防控的能力。