4月26日，《中華人民共和國動物防疫法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）首次提請第十三屆全國人大常委會第十七次會議審議。目前，該《修訂草案》在中國人大網公布，面向社會公眾公開征求意見。
動物防疫法自2008年1月1日修訂實施以來，在保障養殖業生產安全、動物源性食品安全、公共衛生安全及生態環境安全方面發揮了重要作用，但由于我國大多數生產經營主體養殖方式比較落后，基層動物防疫體系薄弱，加上動物及動物產品國際貿易活動頻繁，我國動物防疫面臨著復雜、嚴峻的形勢。
全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉介紹，此次動物防疫法修改按照全面提升動物衛生水平的目標，著力解決動物防疫面臨的突出問題，對動物防疫方針、防疫責任體系、制度體系、監管體系等調整完善，構建科學、合理、健全的動物防疫法律制度。
近日，中國農業大學人文與發展學院法律系任大鵬教授和李玉梅副教授圍繞動物防疫法修改中值得關注的部分以及《修訂草案》中的亮點和重點，接受了民主與法制社記者的采訪。
野生動物防疫問題值得關注
《修訂草案》明確了法律的適用范圍：本法適用于在中華人民共和國領域內的動物防疫及其監督管理活動。進出境動物、動物產品的檢疫，適用《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》。
李玉梅解讀說，從法的空間效力看，本法適用的地域范圍是中華人民共和國領域內，包括我國的領陸、領水及其底土和領空。從法對人的效力看，本法適用的主體是我國領域內的單位和個人。單位包括取得法人資格的營利法人、非營利法人、特別法人等，還包括沒有法人資格的其他組織；個人包括我國公民、我國境內的外國人和無國籍人。第2條第2款則是屬于準用性規范，對進出境動物、動物產品的檢疫，不適用本法，而適用《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》的規定。本法所調整的動物防疫及其監督管理活動，既包括在動物飼養、屠宰、經營、隔離、運輸等活動中預防、控制動物疫病的各種活動及監督管理，還包括對動物、動物產品依法進行的檢疫和動物衛生監督活動。
任大鵬認為，目前野生動物保護法正在修改中，其立法目的也會有所變化，除了要體現“保護”的目的，還會體現生物多樣性的基本要求。他表示，延伸動物防疫法的調整范圍應當是必要趨勢，但從目前的防疫力量看不可能覆蓋到所有的野生動物。
“野生動物的生存狀況與其所處系統不可分離，野生動物染疫本身也是生態系統的組成部分，不宜人工干預，所以動物防疫不能擴大到所有的野生動物。但問題是，野生動物與家畜家禽之間的跨度太大，對于處在中間形態的動物是否應該納入動物防疫體系，應當是一個迫切需要解決的問題。”任大鵬說。
獸醫服務和管理更加規范
官方獸醫、執業獸醫、鄉村獸醫等獸醫專業人員是動物防疫的主體。《修訂草案》第8章將現行動物防疫法中的官方獸醫、執業獸醫和鄉村獸醫管理規定合并為“獸醫管理”一章，突出對獸醫的管理和工作規范。
任大鵬介紹說，官方獸醫負責獸醫行政執法，執業獸醫承擔獸醫衛生服務職能，鄉村獸醫是在執業獸醫不能覆蓋的鄉村提供獸醫衛生服務的隊伍。他認為，目前在實際中，三者之間存在職能劃分不明確的現象，需要進一步明確。
《修訂草案》明確了國家實行官方獸醫任命制度和執業獸醫制度，并沒有提及“鄉村獸醫制度”。對此，任大鵬表示贊同。
“類似于赤腳醫生模式的鄉村獸醫制度，從服務水平上看不能滿足養殖環節動物防疫的目的。”他表示，我國的畜牧業已經發生了很大變化，適應于散戶養殖、養殖小區等小規模飼養的疫病防控要求的鄉村獸醫，隨著散戶養殖的退出，已經沒有了服務對象，因此建立鄉村獸醫體系并無多大必要。
《修訂草案》第82條規定，地方各級人民政府鼓勵獸醫社會化服務組織發展,引導社會力量參與動物防疫工作。
李玉梅稱，相關部門的文件充分認識到第三方獸醫檢測機構等社會力量對加強動物防疫工作的積極意義，在推動獸醫社會化服務發展，鼓勵發展社會化、組織化、專業化的獸醫服務主體方面起到了非常好的引導作用。“通過立法進一步強化相關支持政策，依法監管，獸醫社會化服務組織在保障畜牧業生產和提升基層動物防疫效能方面可以發揮更為重要的作用。草案也鼓勵獸醫社會化服務組織發展，需要總結實踐探索經驗和完善可操作性激勵措施并法律化。”李玉梅說。
補助和補償制度或可細化
《修訂草案》中，有多條規定涉及補助和補償制度。其中在新增加的第6章病死動物和病害動物產品無害化處理一章中，提出病死動物和病害動物產品無害化處理及資源化利用、野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物無害化處理提供補助。在第10章保障措施中，提出鼓勵縣級以上人民政府采取保險費補貼等措施，支持發展畜禽養殖保險。明確對在動物疫病預防、控制、凈化、消滅過程中強制撲殺的動物、銷毀的動物產品和相關物品,縣級以上人民政府給予補償。具體補償標準和辦法由國務院財政部門會同有關部門制定。各級財政對飼養動物的單位和個人開展重點動物疫病凈化的費用給予補助。
任大鵬表示，從動物衛生角度看，強制撲殺具有其必要性，但對動物的強制撲殺是基于公共安全目標，卻造成了養殖者的嚴重損失，因此涉及公共利益與養殖者的私權利之間的邊界問題。
“撲殺補償應當是彌合兩個目標沖突的重要手段，但過低的補償標準不能彌補養殖者的損失。合理補償，意味著強大的財政壓力。”任大鵬說，因此，建立以公共財政支持的動物保險制度也是重要的手段。
李玉梅認為，盡管補助、補償的規定在草案中有體現，但是補助之間、補助與補償之間以及補償與賠償的關系并不清楚，補償原則和標準也沒有法定化。她建議，為了增強可操作性，可以借鑒國外立法經驗。例如德國《動物疾病預防和控制法》專章規定動物損失補償，明確補償的原則、共同價值補償標準、全部補償和部分補償的不同范圍、補償義務人和權利人及索賠轉移等，增強補償的可操作性，有效平衡畜禽養殖生產經營者合法權益和產業安全、人類健康、公共衛生安全利益。
原農業部曾聯合財政部推動出臺《關于調整完善動物防疫支持政策的通知》，及時調整國家強制免疫和撲殺病種，建立強制免疫和撲殺病種進入退出機制，調整強制免疫疫苗經費中央財政補助比例和經費下達方式，以及疫苗采購和補助方式，優化強制免疫補助政策。李玉梅認為，諸如此類已經試行好的補助實踐應該法律化。
應重視與其他相關法律的銜接配合
李玉梅和任大鵬都提到了動物防疫法的修改應該重視與其他相關法律之間銜接和配合的問題。
任大鵬表示，立法需要有頂層設計，需要在相關法律間建立既協調有序又有明顯差異的制度體系；既要包括立法目標的相互兼顧，也包括行政管理體制和行政執法的統籌協調，還包括不同法律規定制度之間的無縫銜接。
李玉梅建議動物防疫法的修訂，應建立縱橫交錯的多端口法律規范銜接體系。縱向法律規范端口對接應遵循從上位法到下位法的法的效力位階原則以及一般法與特別法的關系問題，橫向法律規范端口銜接要協調好同位階的法律規范在動物防疫控制鏈條中的分工與協作。
她進一步解釋說，從縱向法律銜接端口看，動物防疫法修訂后應及時修改與其配套的《重大動物疫情應急條例》《畜禽規模養殖污染防治條例》等下位法相關內容，以實現一致的動物疫病預防和控制目標、相稱的違法行為與法律責任。從橫向法律銜接端口看，要處理好該法與進出境動植物檢疫法、畜牧法、農產品質量安全法、食品安全法、環境法等同位階法律的關系。
任大鵬則從立法前瞻性的角度提出了自己的建議，“養殖與屠宰環節都會涉及動物疫病防控問題，將來我們可能會制定屠宰法、動物福利法等法律，因此應當建立統一的動物疫病防控制度，以便于后制定的法律可以很好地銜接上。”他認為，在這一考慮之下，科學合理延長動物防疫法的調整范圍，是必要和迫切的。