中國法學會環境資源法學研究會關于修訂《野生動物保護法》的若干意見和建議指出，近年來我國環境與健康問題頻發，尤其是2003年SARS和新冠肺炎疫情等突發公共衛生事件、災難性風險凸顯出一個“悖論”：我國法律體系雖初步形成，但難以有效保障公眾環境與健康權益；相關部門法的“健康化、綠色化”不足。
“健康中國”和“美麗中國”如何相互融合并體現到相關立法中？如何把預防和應對公共健康風險納入環境治理體系和治理過程？野生動物保護法應如何從注重公共健康的角度更好加以完善？
中國法學會副會長、中國法學會環境資源法學研究會負責人呂忠梅接受了記者采訪。
保障公眾健康是環境法最重要的立法目的
記者：法律上如何理解環境保護與公眾健康之間的關系？
呂忠梅：環境保護和公眾健康關系十分密切。我們知道，環境污染的最終后果是造成人群健康受害，因為排放到環境中的污染物質經過多種途徑的遷移轉化后，最終會通過食物鏈或者人的呼吸、接觸進入人體，造成健康危害。環境污染造成的健康危害一般都是大規模的人群受害，也就是通常說的“公害”。例如我們知道的倫敦煙霧事件、日本水俁病事件和痛痛病事件等，都是由于污染環境導致成千上萬人受害的環境與健康損害事件。
在很長一段時間，我們對環境污染可能造成的健康受害后果并不清楚，在法律上也沒有針對污染和破壞環境行為的制度，導致環境污染和破壞的行為得不到有效制止，人群健康受害也得不到及時賠償。因此，在上個世紀五六十年代，世界上一些國家爆發了環境保護運動，要求制定專門法律，保護環境、保護人群健康。比如我們知道的，1972年聯合國第一次召開人類環境會議，這次會議通過的《人類環境宣言》提出了環境權的概念，并呼吁世界各國制定相關法律，保護當代人和今后世代人在健康舒適的環境中生存的權利。
在這樣的背景下，一些國家開始制定專門的環境保護法律，如美國1969年制定《國家環境政策法》、日本1967年制定《公害對策基本法》等等，這些立法都將保護公眾健康作為環境立法的直接目的。
我國于1979年頒布了《環境保護法（試行）》，這是中國的第一部環境保護立法，該法第二條明確規定：“中華人民共和國環境保護法的任務，是保證在社會主義現代化建設中，合理地利用自然環境，防治環境污染和生態破壞，為人民造成清潔適宜的生活和勞動環境，保護人民健康，促進經濟發展。”明確將“保護人民健康”作為立法目的。此后，我國環境立法中，都在立法目的中有類似表述。
因此，保護公眾健康一直是環境立法的重要目的。
記者：如何通過環境立法來實現保障公眾健康的目的？
呂忠梅：2018年，習近平總書記在全國衛生與健康大會上強調，“要堅持正確的衛生與健康工作方針，以基層為重點，以改革創新為動力，預防為主，中西醫并重，將健康融入所有政策，人民共建共享。”
“將健康融入所有政策”，當然應該包括環保政策，這更加明確了新時代“健康中國”與“美麗中國”的關系。環境法作為建設“美麗中國”概念的主要法律體系，當然應該更加注重通過立法方式把建設“健康中國”理念融入環境法體系，在環境保護法以及相關立法中把保障公眾健康作為直接立法目的，并在設計相關制度時予以貫徹。
2014年，新修訂的《環境保護法》對原來的立法目的進行了修改，將“保護人體健康”改為“保障公眾健康”，雖然只改了一個字，但法律涵義上更加凸顯環境法保護公共利益、維護公共安全的價值，也是把“健康”和“美麗”結合起來的一個非常好的法律實踐。
2014年新《環境保護法》實施以來，相繼修訂或制定的環境保護單行法，也都明確了“保障公眾健康”的立法目的。比如，新修訂的《大氣污染防治法》《水污染防治法》，2018年制定的《土壤污染防治法》，也都在第一條申明了“保障公眾健康”。
記者：野生動物保護法是否也需要在立法目的上做出改變？
呂忠梅：現行的野生動物保護法，是在我國過去的部門法分立模式下，按照經濟法思維制定的法律。雖然名稱為《野生動物保護法》，但實際上以對野生動物的開發利用為主線，更多體現“資源立法”理念。
從生態環境保護立法理念看，野生動物保護法的立法目的主要是為了保護生物多樣性，維系生態平衡。現行的《野生動物保護法》規定的這一立法目的無可厚非。但是，從近年來頻繁發生的流行性傳染病大多是人與動物共患病、病毒源頭來自野生動物的情況看，保護野生動物及其棲息地，對于預防重大公共衛生風險具有重要意義。科學家也用多種研究成果反復告誡我們：“改變人類行為方式，遠離野生動物”是目前預防重大流行疾病的最重要方法。盡管正在世界暴發的新冠肺炎疫情源頭尚未確定，但源于野生動物的致病風險始終威脅人類生命安全和身體健康是確鑿無疑的。數以萬計的生命和上百萬人的健康受害告訴我們，在野生動物保護法中增加“保障人群、公眾健康和公共衛生安全”立法目的的重要性。
具體到我國的野生動物保護法，增加這樣的立法目的有助于實現“從資源立法到保護立法”的轉變，也有助于野生動物保護法與相關立法的溝通與銜接，也能改變現行的野生動物保護法只保護“重點動物”，以及對動物的遺傳多樣性、物種多樣性和生態系統多樣性保護不足的現狀。此外，將保護公眾健康和公共衛生納入立法目的，也有助于與動物檢驗檢疫制度、傳染病防治制度有機銜接，推動綜合性、體系化立法。
因此，我們的建議是在修訂《野生動物保護法》的同時，系統修訂《畜牧法》《動物防疫法》《漁業法》《食品安全法》等法律，保證相關法律對“野生動物”的定義內在統一，并加強協同規制，確保無縫銜接。
須重視環境與健康風險防控制度建設
記者：從法律制度上來看，如何才能實現保障公眾健康的立法目的？
呂忠梅：在法律制度上，最重要的是建立環境與健康風險預防與應急制度，也就是說，要通過事先的預防措施，阻斷污染物質或者病毒等有健康威脅的物質到達人體的途徑，以實現其不可能對人群健康產生嚴重影響的目標。因為，一旦這些物質到達人體，無論是導致公害病還是流行病，人類付出的生命財產代價都十分巨大。一旦發生無法控制的后果，可能對人類生存造成毀滅性打擊。人類發展史上，一些文明的消失與瘟疫有關，是不爭的事實。
中國的環境法經歷了從污染后果控制到環境治理管理的過程，現在必須向風險預防的更高境界發展。以風險預防理念，重塑中國的環境法治，也是中國的環境保護從管理走向治理、從被動走向主動的必由之路。
我國的環境與健康相關行動從 2007年制定的《國家環境與健康行動計劃（2007—2015）》開始起步，這些年來相關工作也一直在往前推進。《“健康中國2030”規劃綱要》第五篇“建設健康環境”明確提出：要逐步建立健全環境與健康管理制度。開展重點區域、流域、行業環境與健康調查，建立覆蓋污染源監測、環境質量監測、人群暴露監測和健康效應監測的環境與健康綜合監測網絡及風險評估體系。據了解，新的國家環境與健康行動計劃也正在制定過程中。
記者：目前的環境法中是否已經有了這方面的規定？
呂忠梅：2014年修訂的《環境保護法》，新增加了第39條，該條規定，“國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度；鼓勵和組織開展環境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環境污染有關的疾病。”這意味著《環境保護法》建立了環境與健康的風險評估制度。同時，《環境保護法》第47條第二款規定，“縣級以上人民政府應當建立環境污染公共監測預警機制，組織制定預警方案；環境受到污染，可能影響公眾健康和環境安全時，依法及時公布預警信息，啟動應急措施。”這是環境與健康的應急制度。
2018年制定的《土壤污染防治法》，不僅在第三條規定了“風險管控”原則，更為重要的是在法律上明確了環境風險包括公眾健康風險和生態風險兩個方面，并以此為基礎建立了風險管控標準制度、風險管控制度。《土壤污染防治法》第四章，專門對土壤污染的“風險管控與修復”做出規定。這是我們目前對健康風險管控制度做出最明確規定的一部法律。
應該說，通過新《環境保護法》和《土壤污染防治法》這些重要制度安排，中國已初步建立了環境與健康風險評估、風險管控及應急制度。但是，這些制度如何得到落實，目前還存在體制機制障礙等問題。
由于環境與健康風險預防涉及多領域、多部門的有效協同，在法律上也涉及多領域、多層級的制度安排，因此，建議加快研究制定專門的“環境與健康法”，建立完善的環境與健康保護制度，理順體制機制。
充分考慮野生動物對公眾健康可能帶來的風險
記者：如何看待野生動物對公眾健康所帶來的危害？
呂忠梅：從科學家的多年研究看，最近這些年流行病發生的頻率加大、危害加重，最重要的原因是人與自然關系的改變，以及人和野生動物的密切接觸增多。一方面，是人類活動范圍和空間日益擴大，導致野生動物棲息地的破壞；二是人類的獵奇心理、畸形消費觀念導致野生動物人工繁育等產業發展，導致人與野生動物的密切接觸增加。人的這些行為如果不能得到很好控制，將大大增加病毒從動物宿主轉移到人類宿主的幾率，其中一些病毒造成的流行病，會給人類帶來健康災難，這種災難的嚴重程度不比環境污染的健康危害程度低，甚至會更大。
盡管此次新冠肺炎疫情的源頭尚未確定，但源于野生動物的致病風險始終威脅人類生命安全和身體健康是確鑿無疑的。通過這次疫情，更加能看到野生動物對公眾健康和經濟社會生活可能產生的巨大影響，也從實踐中提出了加強法律規制的迫切需求。
記者：想要將所有野生動物都納入法律保護范圍內，野生動物保護法該做哪些修改？
呂忠梅：現行的野生動物保護法適用范圍還是比較狹窄，比如，該法將野生動物保護范圍限定為“珍稀、瀕危”和“三有”動物，把一些有重要生態、科學、社會價值的“水生”野生動物以及非“重點”保護的一般動物（比如實驗動物、畜禽、寵物、娛樂動物、流浪動物等）排除在該法適用范圍以外。目前我國雖然也有其他相關的法律法規涉及動物保護，但立法形式、效力層級不同，立法宗旨各異，未能很好協調資源開發利用和生物多樣性保護的矛盾，沒有貫徹保護優先原則，更沒有保護公眾健康和公共衛生安全的理念。
因此，我們建議在《野生動物保護法》中重新界定“野生動物”的概念，并將該法適用范圍擴大到沒有被人類馴化且生活在自然界中的所有動物，建立健全野生動物保護名錄制度。為此，需要對《國家重點保護野生動物名錄》《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》和《中華人民共和國締結或者參加的國際公約禁止或者限制貿易的野生動物或者其制品名錄》進行相應調整和更新。建議將國家林業草原主管和農業農村主管部門分別印發的野生動物名錄進行合并，合并后的名錄更名為《國家保護野生動物名錄》，修訂名錄時應充分考慮分類命名變化所帶來的社會、生態與健康等方面的影響或風險，并建立完善的名錄定期評估和調整制度。
只有把所有的動物都納入到法律的保護范圍，并建立合理的分級分類管理制度，才能通過與相關法律的共同實施，達到保障公眾健康和公共衛生安全的立法目的。