2015年4月25日，“第二屆行政指導性案例中美研討會”（Second Session of International Seminar on Administrative Guiding Cases）在杭州花家山莊如期舉行。這是浙江大學公法與比較法研究所與耶魯大學法學院中國法律中心的第四次合作，本次會議同時得到了最高人民法院、國家“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心的大力支持。
來自美國耶魯大學、北京大學、中國國家行政學院、清華大學、中國政法大學、北京航空航天大學、上海交通大學、南京大學等學術(shù)機構(gòu)，以及美國聯(lián)邦第二巡回上訴法院、美國華盛頓哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院、中國最高人民法院、浙江省人大常委會、浙江省人民政府法制辦公室、浙江省高級人民法院、上海市高級人民法院、重慶市高級人民法院、遼寧省高級人民法院、福建省高級人民法院、江西省高級人民法院、湖北省高級人民法院、江蘇省高級人民法院、湖南省高級人民法院、山西省高級人民法院、安徽省高級人民法院、貴州省高級人民法院、云南省高級人民法院、上海市第三中級人民法院、浙江天冊律師事務(wù)所等實務(wù)部門的六十余位專家學者，就中國的行政指導性案例的制度構(gòu)建以及具體案例中隱含與發(fā)展的理論問題進行了為期一天的深入交流。
會議開幕式由浙江大學公法與比較法研究所所長余軍教授主持。中國法學會行政法學研究會會長、中國政法大學終身教授應(yīng)松年教授、耶魯大學中國法律中心執(zhí)行主任賀詩禮（Jamie P. Horsley）教授、最高人民法院行政審判庭馬永欣審判長和浙江大學光華法學院院長朱新力教授先后致辭。應(yīng)松年教授首先對主辦方的邀請表示感謝，并對會議的順利召開表示祝愿，希望浙江大學能夠?qū)⒅忻姥杏憰@個優(yōu)良的學術(shù)統(tǒng)一直保持下去，通過這種極具特色的理論交流與案例研討不斷推進中國案例指導制度的理論與實踐。賀詩禮教授對主辦方的再次盛情邀請表示誠摯感謝，希望通過這個平臺，美方學者也可以更加深入地了解中國法官的智慧，并致力于解決中美雙方在案例制度方面所面臨的相似課題。馬永欣審判長認為，美國的判例制度與司法經(jīng)驗?zāi)軌蚪o中國法治很好的啟示。朱新力教授代表杭州、浙江大學光華法學院以及當下這個時代對中外學者、專家的到來表示了熱烈的歡迎，同時深情表示，美國同行一定會帶來寶貴的法治經(jīng)驗，也一定能夠體會中國元素在這個熱潮澎湃的時代對世界法治的貢獻。
會議第一單元討論的主題是“指導性案例的制度建構(gòu)”，由清華大學法學院余凌云教授和浙江省人大常委會副秘書長、法制委員會主任委員、法工委丁祖年主任合作主持。來自最高人民法院行政審判庭的馬永欣審判長以《行政審判案例指導制度實施的情況、問題和未來》為題進行了報告，基于案例指導制度的實踐層面，結(jié)合實證總結(jié)與分析，對指導性案例如何推進法律適用統(tǒng)一進行了闡釋。相對應(yīng)的，浙江大學法學院章劍生教授則對我國案例指導制度的基本功能定位、中央與地方距離導致的指導案例應(yīng)用差異、指導路徑以及未來嬗變的可能等面向提出了獨到的見解，尤其是認為，再滿足于創(chuàng)新乏力、四平八穩(wěn)的制度現(xiàn)狀，案例指導制度的發(fā)展方向可能會出現(xiàn)偏差。此外，來自美國聯(lián)邦第二巡回上訴法院的約翰▪沃克(John M. Walker, Jr)法官還向我們系統(tǒng)講述了美國的案例法體系，讓與會代表對美國案例法遵從先例的基本原則及其實踐有了更為直觀和確切的認識與理解。之后，北京航空航天大學的黃卉副教授負責進行本單元的討論導引，她首先對本次會議的議題內(nèi)容予以了高度贊賞，認為中美雙方就中國的具體案例共同展開研討的方式是非常有創(chuàng)新意義的，如此高規(guī)格的會議能夠具備這種程度的實質(zhì)內(nèi)容當屬不易，這也說明中美兩國就指導性案例議題的研究已經(jīng)到了非常精細化的程度。同時指出，在這案例指導制度的研討舞臺上，大家能看到法律適用問題的不同側(cè)重點。沃克法官提到判例可能存在錯誤的問題以及指導案例應(yīng)當全面公開的問題非常重要，在我國尚未引起足夠重視或者制度上有所欠缺，并希望大家對各類審判案例在體系、效力、適用等差異能夠深入討論。在此后的討論環(huán)節(jié)中，余凌云教授認為，美國判例制度中的說理性是我國非常需要借鑒的，但是美國制度的核心在于法官可以分享立法權(quán)，而我國對立法權(quán)和釋法權(quán)的邊界仍未予厘清，法院的越界解釋很可能遭到行政機關(guān)的抵觸。北京大學法學院的湛中樂教授認為，指導性案例在多大程度上有約束力或說服力，可能在具體實踐中需要法官自己的判斷，但一定是有影響力或者說參照力的。重慶市高級人民法院的王彥法官提出，最高法院的指導案例以及一系列典型案例在審判中如何適用，還應(yīng)當結(jié)合地方的法治特點、審判與政策資源。浙江省人大常委會副秘書長、法制委員會主任委員、法工委主任丁祖年認為，美國的判例法是以個案解釋來實現(xiàn)立法的，而中國的案例指導制度更像是以抽象文件性，應(yīng)當將指導性案例作為應(yīng)用法律問題解釋所附帶的素材，而不是過度強調(diào)案例的參照作用。沃克法官補充到，在美國對于錯誤先例主要存在高級法院的復審和法官的個人解釋兩種機制來矯正。
會議后續(xù)三個單元的討論分別圍繞最高人民法院近來公布的三個行政指導性案例中涉及的法學理論問題展開。第二單元由浙江省人民政府法制辦公室楊必明副主任和耶魯大學法學院中國中心高級研究員羅彬先生主持，討論的理論焦點是“內(nèi)部行政行為外部化”問題。該議題主要是圍繞“魏永高和陳守志訴來安縣人民政府一案”展開。首先，安徽省高級人民法院行政審判庭阮秀芳法官以“從‘成熟原則’論外化內(nèi)部行政行為之可訴性”主題進行報告；隨后，由南京大學法學院胡敏潔副教授以“‘內(nèi)部行政行為外部化’之檢討”為題進行發(fā)言；最后，由美國華盛頓哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院的約翰▪貝茨（John D. Bates）法官依托于美國的立法系統(tǒng)與文化背景進行了報告。浙江工商大學的羅文燕教授在導引時提出，內(nèi)部行政行為外化可以成為擴展受案范圍的進路，但是相關(guān)理論并沒有明確定義，這可能是司法權(quán)對行政權(quán)限縮和介入的范圍，可以有深入討論內(nèi)部行政行為概念的科學性問題，外部化判斷的標準，用成熟性原則這個美國概念來解決我國的問題能否可行等三個方面。在討論環(huán)節(jié)中，貝茨法官回應(yīng)浙江大學光華法學院鄭春燕副教授的疑問，指出美國的法律系統(tǒng)鼓勵法官獨立作出判決，并且有上級法院來判斷和統(tǒng)一法律適用。針對余凌云教授提出的假設(shè)案例，貝茨教授回應(yīng)，美國法官會基于理由是否充足、是否造成人身損害、判決能否救濟等方面來考慮當事人的訴訟資格問題。應(yīng)松年教授認為，若批復直接作為行為根據(jù)且損害相對人利益，外部化就充分并可訴，若批復行為沒有影響最終行政決定的具體結(jié)果，則不能訴。內(nèi)部行政行為是借鑒法國法而來，所以在應(yīng)用上存在一定問題。上海交通大學凱原法學院的朱芒教授指出，行政行為外部化并非司法權(quán)進入到行政權(quán)的范圍，而是內(nèi)部行為外化符合了一般行政行為的構(gòu)成要件，只有外部為一個行政行為，才可討論成熟性的問題。
會議的第三單元圍繞“政府信息公開的申請資格”這一理論問題展開，聚焦的指導性案例是“中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省貴陽市修文縣環(huán)境保護局環(huán)境信息公開案”，由浙江省高級人民法院行政審判第一庭的蔣中東庭長和北京大學法學院湛中樂教授進行主持。在本單元，貴州省高級人民法院行政審判庭的邱興瓊法官、國家行政學院法學部的楊偉東教授和美國華盛頓哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院的約翰▪貝茨法官分別以“環(huán)境政府信息公開公益訴訟案件中原告主體資格的認定”、“政府信息公開申請人資格及其對行政訴訟原告資格的發(fā)展”為題進行了報告。浙江大學光華法學院的金承東副教授作為本單元的討論導引人，認為政府信息公開在世界各國的限制都很寬松，美國雖然存在有9個的例外情形，但是這種例外情形的審查程序很嚴格。因為立法目的是公開，所以任何限制公開條款都要做狹義解釋，如此自然縮限了政府的裁量權(quán)。在討論環(huán)節(jié)，上海市高級人民法院的陳振宇法官提出，針對政府信息公開訴訟的申請資格和訴訟資格應(yīng)當有所區(qū)分，即申請資格有限制，訴訟資格無限制。在司法審查過程中，法院應(yīng)當遵循不主動審查申請資格，不主動為當事人尋找理由，同時分為是否屬于顯而易見和當事人意見相關(guān)的涉及財產(chǎn)權(quán)的需要，行政機關(guān)有無給出不提供的理由說明，說理是否充分等三個層次。余凌云教授認為，三需要并非申請資格的要件，而是在相對人占用過量公共資源時才要求說明理由的緩沖機制。江蘇省高級人民法院的史筆法官認為，行政信息公開訴的數(shù)量巨大，因而“三需要”必須與申請相關(guān)；“三需要”應(yīng)當作為實體判斷要件；行政機關(guān)拒絕公開需要嚴格說明理由，申請人只需“合理說明理由”；目前對于訴訟權(quán)利的保護同時要重視濫用起訴權(quán)、申請回避權(quán)等現(xiàn)象。針對大家的討論，貝茨法官補充到，信息公開是否可以作為公益訴訟要結(jié)合申請主體與申請目的。雖然信息的公開和透明是未來趨勢，但也要受到合法限制。
本次研討會的第四單元也是最后一個單元以“信賴利益保護原則”為焦點，由上海交通大學凱原法學院朱芒教授和浙江省人大常委會法工委社會行政法規(guī)處的何曉明處長主持。山西省高級人民法院行政審判庭李振華庭長對“吳小琴訴呂梁市工傷保險管理服務(wù)中心一案”進行了客觀而深入地的解析，來自中國政法大學的劉飛教授則從行政法解釋學的角度來研讀該案。沃克法官以“美國法官的視角”提出了觀點。本單元討論的導引人是杭州師范大學法學院副院長趙元成副教授，他認為，吳小琴案內(nèi)含行政慣例和信賴利益兩個問題。李振華法官在本案中將兩者有效地連接起來，一定程度上拓寬了信賴利益保護的范圍。劉飛教授關(guān)于行政慣例的理論分析聚焦于構(gòu)成要件上的不確定法律概念的解釋，尤其是行政慣例如何形成以及行政慣例是否有退出機制。沃克法官對該案判決的高度評價，可見中美司法的智慧是相通的。在討論環(huán)節(jié)中，朱芒教授認為吳小琴案使一個來源于國外的原則或理念成為真正的中國制度，一定可以載入今后的法學教科書中。王彥法官提出與劉飛教授的商榷意見，認為信賴利益產(chǎn)生的兩種途徑分別是基于法律的規(guī)定和行政慣例，不論是法律規(guī)定還是行政慣例都要將新的行政行為作為前提，該行為會改變了當事人對行政機關(guān)的合理期待。在這種情況下，僅僅要求行政機關(guān)遵從行政慣例而不是上升為信賴利益保護不能說明問題。余凌云教授強調(diào)，中國未來應(yīng)該引進合法預期而不是信賴利益，如果依法行政與信賴有沖突的時候，就應(yīng)當讓依法行政勝出。湛中樂教授對余凌云教授的觀點持保留，認為長期以來的習慣是可信賴的基礎(chǔ)。不僅最高法院的案例如此，十幾年前的行政復議決定書，已經(jīng)多次適用信賴利益保護原則。在未來的行政訴訟中，行政機關(guān)的承諾、允諾也是信賴利益的保護范圍。
最后，浙江大學光華法學院章劍生教授主持了閉幕式，應(yīng)松年教授座位中方學者代表、賀詩禮教授作為美方專家代表、上海市第三中級人民法院吳偕林院長作為實務(wù)機關(guān)代表、鄭春燕副教授作為浙江大學公法與比較法研究所代表，分別就本次研討會的內(nèi)容作了總結(jié)性發(fā)言。應(yīng)松年教授充分肯定了本次研討會的意義，認為本次中美研討會達成了很多共識，向美國代表的分享精神表示感謝。賀詩禮教授表示在本次會議上了解到了中國指導性案例制度的很多創(chuàng)新，并建議中國法官在司法過程中進一步重視說明理由制度，并在案例選取過程中更多聽取律師群體的意見，期待這種交流可以一直保持。其后，吳偕林院長認為，中國法官與美國法官的司法邏輯異曲同工，說明中國法官不僅立足與本土資源也有國際視野。隨著指導性案例制度的發(fā)展，希望能夠體系化、信息化、規(guī)則化，通過不同層次的互動推動行政法治的發(fā)展。最后，鄭春燕副教授深情回顧了中美會議舉辦的初心，感謝美方友人不遠千里為中國法治所做的奉獻，感謝在座各位學者和法官為加速“法制到法治”所堅持的努力，在耶魯大學法學院中國法中心、最高人民法院以及各方單位的大力支持下，本次研討會得以順利舉辦。至此，“第二屆行政指導性案例中美研討會”圓滿落幕。
文/張亮 圖/王崇均