2014年6月22日，由中國社會科學院法學研究所和《環球法律評論》編輯部共同主辦的“法治與改革”學術研討會在中國社會科學院法學研究所召開。來自中國社會科學院法學研究所、國際法研究所、中國人民大學、中共中央黨校、首都經濟貿易大學和中國法學會的50多位專家學者參加了此次研討會。
“法治與改革”是我國轉型與發展的重要主題。如何以改革促進法治、以法治保障改革，就成為一個考驗國家智慧，彰顯國家治理體系與治理能力現代化的重要課題。黨的十八屆三中全會確立了“全面深化改革”的重大戰略目標，提出了一系列重大改革措施，許多改革措施都涉及法治問題。這次會議的目的旨在于凝聚共識，從法理上探討法治與改革的關系，以期對中國的法治國家建設和改革提供智力支持。
研討會開幕式由中國社會科學院法學研究所和國際法研究所聯合黨委書記陳甦研究員主持，法學研究所所長李林研究員、《環球法律評論》主編劉作翔研究員分別致辭，說明了召開此次研討會的目的和重要意義，期望會議能夠在“法治與改革”這一重要問題上取得重要成果。老中青三代法律人，圍繞“法治與改革”這一主題，各抒己見、暢所欲言。郭道暉教授對政治協商制度的新穎構建、陳衛東教授對司法改革的犀利點評、李步云研究員對科學立法的殷切期待，帶動了理論研討的氣氛；劉海年研究員和朱景文教授對中國特色社會主義法治的不同闡釋、周漢華研究員和喻中教授對法治與改革關系的觀點爭鋒、賀海仁副研究員和劉海波副研究員對改革圖景的差異描述，展示了理論研討的精神；馮玉軍教授從世界看中國，莫紀宏研究員從中國看世界，高旭晨副研究員從歷史反思當下，高漢成副研究員從當下回望歷史，拓寬了理論研討的視域；吳玉章研究員關切反腐斗爭，田禾研究員解讀法治指數，王敏遠研究員、熊秋紅研究員探索司法改革路徑，黃金榮副研究員分析規范性文件，冉井富副研究員揭示律師身份的群眾認知，呂艷濱副研究員警惕改革中的不利傾向，余少祥副研究員梳理法治的自然法傳統，使得理論研討朝著支振鋒副研究員所稱的“法治精細化階段”發展。張恒山教授、陳春龍研究員、謝海定副編審和孫家紅副研究員字字珠璣的點評和與會學者在自由討論時段精彩紛呈的互動，借助主持人的穿針引線，令為期一天的研討會充滿了思想的火花。最后，劉海年研究員和李步云研究員對會議進行了總結，回顧了中國社會科學院法學研究所引領“依法治國、建設社會主義法治國家”研究的歷史，并期望對這一關乎國家發展命運重大問題的研究能夠持續和深入地進行下去。
現將此次研討會的主要內容和學術觀點加以綜述。
一、法治與改革的法理
（一）法治與改革的關系
法治與改革的關系是“法治與改革”問題的核心所在。在開幕式致辭中，李林研究員一語道破：“法治與改革，誰先誰后，很有講究。”政治學者和經濟學者比較強調改革在先，改革在憲法法律之外進行，法治服從、服務于改革。最近一屆全國人民代表大會強調立法和法治的引領\規范作用，因此，在法治與改革的關系上，要轉為強調法治領先、法治引領、法治促進。十八屆三中全會報告包含60個方面的336項改革，每一項都涉及法治。法律人要聯系政治、經濟、文化、生態改革，尤其是政治體制和法治改革，來研究法治與改革的關系，從專業的角度、從建構主義的角度提出真知灼見。
劉作翔研究員在致辭中指出，習近平總書記在“中央全面深化改革領導小組第二次會議上”前調：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關立法工作的協調。”這個講話是對“法治與改革”關系的準確定位。但改革涉及千頭萬緒，總還有一些改革需要經過先行先試。既要做到大膽改革，又要不違背現行法律，有一個可行的辦法，就是通過法律授權。《全國人大常委會關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》就是一個實例，以及其后提交全國人大常委會討論的《關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》（已通過）是另一個實例。通過法律授權，可以解決困擾我們多年的“法治與改革”的悖論，既可使改革順利進行，又可使改革步入法治軌道。
周漢華研究員認為，盡管法治與改革不協調是常態，但是并不需要將法治與改革對立起來。改革涉及眾人之治，是頂層設計，是目標；法治是法律的實施，是底線。第一，只有涉及個人權利，法治與改革才一一對應，而許多改革并不涉及立法，比如財權和事權。第二，雖然改革的領域、標準、決策方式等與法治并非一一對應，但有時呈現一致性，如英美法系，重要的司法判決本質上都是改革。第三，治理體系不僅包括法治體系，不能將一切都法治化。
周漢華研究員側重于改革之變，而喻中教授則關注法治之基。首先，改革中的法治是動態的、變遷的法治。深化改革，意味著改變規則和治理方式，而整個政治共同體要負擔由此付出的法治成本。其次，為改而改的改革，不僅傷害法治，也會傷害改革，因此，必須進行法治下的改革，以程序性法律為保障，以調整實體性權益為目標，既尊重規則又改變規則。最后，二者能夠相互促進。法治為改革的有序展開及合法化提供基礎，能夠鞏固改革的成果；改革通過法定程序來完善現有法律，并且通過調整政治、經濟、文化關系來優化法治環境。
莫紀宏研究員則對“法治與改革”這一主題本身的意義提出了質疑。在近十余年的國際會議上，尚無關于這一主題的研討，一般只會涉及具體制度的改革。法治與改革并不是簡單的地域性實踐，而是人的思維方式和生活方式。它們之間是否具有必然聯系？研究這一關系的理論意義和現實意義何在？不能將眼光局限于法治上，而要看到決定改革的社會力量和政治力量。
（二）作為共識底線的法治
劉作翔研究員指出，無論法治與改革二者的關系如何，法治本身是不能改革的，這涉及對法治的認識，因此，“法治改革”的說法是不正確的，用“法制改革”或“法律改革”更為妥當。
朱景文教授認為，法治包括三個不能改變的基本特征。其一，法治意味著規則之治，與人治或自由裁量相對。盡管法治的誕生和發展與自由裁量有所關聯，但在常態社會中，政府的自由裁量程度越低，意味著法治程度越高。不過，需要注意的是，在高風險的、快速變革的社會中，法治的作用有限，自由裁量必不可少。其二，法治意味著良法之治。良法判斷，適用價值評價標準，因此要承認和尊重不同模式。但無論哪種模式，法治的核心作用之一就是限制權力，并以此來區分正常政體和變態政體。其三，法治要求法律的平等實施，即尊重主體平等、空間平等和時間平等。這就意味著，想要完善法治，必須有人員、經費和時間的相關保障，否則就會出現不平等的實施。
張恒山教授申明了兩個要點：一是法律改革可以是漸進式的，但作為漸進式改革典范的英美也并未改變法治本身的基本制度框架；二是“良性違憲”僅僅是一種辯白，即便是有缺陷的憲法也要守住其底線，不能棄憲法于不顧來進行改革。
二、法治中國建設
十八屆三中全會之后，法治中國建設就成為法學理論思考的核心問題之一。與會專家學者圍繞四個方面的問題展開研討。
（一）把握中國特色
劉海年研究員強調，中國的法治是中國特色社會主義的重要組成部分。十一屆三中全會以來的實踐表明，中國特色社會主義是優越的，中國法治是成功的，要繼續把握這一正確方向。現在，十八屆三中全會提出了有針對性的改革，對于法律人來說，有三個問題值得思考：一是如何在憲法和法律范圍內進行法律制度改革；二是法治中國建設與法治國家、法治政府、法治社會一體化建設之間的關系，比如法治社會如何對待社會組織；三是理清法治和民主的關系。
郭道暉教授指出，為了依憲治國、依憲執政，必須對違反憲法的法律法規進行清理。這就意味著違憲審查機制是不可或缺的。根據司法權和司憲權歸屬主體的區別，世界范圍內的違憲審查機制大體上可以分為美國模式、德國模式和希臘模式。但這三種模式都不符合中國的國情，因此，他建議探索具有中國特色的違憲審查機制：將全國政協作為違憲審查啟動機構，授予它要求全國人大對相關法律進行審議的提案權。
（二）完善法律體系
李步云研究員的注意力聚焦于科學立法上。首先，立法要在體系上做文章。立法體系不僅是部門法劃分，要有立體性，概括起來就是“上下左右，前后里外；科學統一，和諧協調”。上下，即上位法和下位法；左右，即部門法之間、形式法和實質法之間；前后，即新法和舊法的銜接；里外，即國內法和國際法的銜接。其次，立法要講邏輯，比如憲法第126條。再次，法律規范應該由行為主體、行為模式、行為后果三個要素構成，但像教育法和憲法就缺乏制裁措施。最后，一些法律概念，如無罪推定，具有特定含義，不能隨意解釋。
黃金榮副研究員試圖解決規范性文件的法律界定及其效力問題。他認為行政規范性文件的效力低于同一主體制定的行政法規或行政規章；人大及其常委會的規范性文件也應區分為法律和嚴格意義上的規范性文件，后者的效力低于前者；而在司法機關中，除司法解釋之外的其他規范性文件依照憲法第127條、第132條默示為具有法律效力的文件。
張自合副研究員以臺灣法律實務為例，補充了黃金榮副研究員的觀點，指出了對規范性文件進行進一步分類的實踐意義。
（三）預防改革隱患
馮玉軍教授梳理了外國學者眼中的法治中國改革圖景的七個優點：第一，自上而下推進；第二，黨領導下分工負責的協商性法治；第三，中國傳統、蘇俄思想和西方現代文化的綜合運用；第四，一國兩制四法域的開放式改革；第五，建構式改革；第六，先易后難的漸進式改革；第七，注重實驗和試點的學習性法治。但也可能存在危機：第一，市場作用不足、民主不足、社會參與度不足；第二，黨的政策與法律規范不一致；第三，文化沖突；第四，大陸、港臺對司法的差異性認識；第五，長遠規劃能力不足；第六，困難積累過多；第七，造成法律制度內部的混亂。
而呂艷濱副研究員從司法公開和行政審批制度改革的基層生態入手，通過對基層實踐諸種亂象的發掘，得出法治中國建設要做到“四個防止”的結論：防止觀念與利益影響改革進程，防止形象工程和政績工程，防止制度懸置和缺乏法律支持，防止權力亂用。
（四）拓展研究方法
田禾研究員借助法治指數反映法治現狀，為法治建設與相關的理論研究提供客觀、可供比較的評測標準。法治指數雖然能夠對某一項制度的實施進行量化評估，但也有四個“不能”之處：第一不能對總體法治狀況進行量化研究；第二不能對較大區域的地方法治指數進行評估；第三不能擺脫經濟的影響；第四不能由權力機關自評。此外，指數量化研究還存在一些問題：一是不應該成為形象工程；二是如何處理客觀指標和主觀指標的關系；三是如何擴大法治指數的應用范圍；四是如何對參數和指標進行設定。
支振鋒副研究員認為，學者的使命是解釋世界，而不是改造世界。鑒于宏大話語包裹下的理論研究可能與法治實踐相脫節，他建議關于法治中國的相關研究轉入精細化階段。這意味著研究者需要采用參與者而非旁觀者的視角，去碰觸具體的問題。
謝海定副編審對支振鋒副研究員的結論持保留態度，認為雖然精細化研究有其存在的必要性和好處，但它與宏觀研究只是分工不同而已，并不是非此即彼的關系。
三、司法體制改革
與法治中國建設一樣，深化司法體制改革也是十八屆三中全會決定的核心內容之一。
陳衛東教授總結了司法體制改革的三個關鍵詞：合法性、民主性和受制性。第一，合法性要求司法改革的相關措施符合憲法和法律的規定。第二，提高民主性，降低行政化。第三，加強對司法機關的制約，保證司法公正、防止司法腐敗。在具體改革措施上，六個試點省份沒有必要保持一致。
王敏遠研究員指出，回答司法和司法機關在國家生活中已經具有何種地位以及應該具有何種地位這一問題是深化司法體制改革的前提。改革的措施要有利于提高司法機關的獨立性和司法終局性、權威性，否則它們的公正性就是可疑的；而且要擺脫政績思維，質量比數量重要。在現有憲法法律尚未修改的情況下，對公檢法的工作機制、涉訴信訪的工作機制進行相應的改革，將有利于提高司法機關的地位、加強司法的終局性和權威性。
熊秋紅研究員認為前一階段的司法改革是技術性改革，新一輪的改革涉及體制性問題，因此要重視改革的方法論。現在的司法改革方法論是頂層設計和改革試點相結合、整體推進和重點突破相結合，這一方法論尚存在不足。一方面，頂層設計的方案沒有開放性的討論，對新一輪司法改革的范圍和限度缺乏界定，未能指明改革的方向。另一方面，地方試點的規范性和科學性也存在問題。
吳玉章研究員認為，中國到目前為止的反腐敗斗爭是權力推動反腐。這種反腐方式優缺點都很明顯，黨中央已經注意到了缺點，并進行了針對性的改革，即強調反腐要遵循法治思維、運用法治方式，提高依紀依法懲治腐敗的能力。這是中國歷史上第一次提出法治反腐原則。司法機關不僅要勝任新時期的反腐任務，而且要防止自身的腐敗問題。
陳春龍研究員在評議時指出，如果現有的憲法法律規范能夠真正落實，那么司法的權威性和公正性就可以建立起來。另外，在處理一些疑難案件的時候，司法行政化有著獨特的優勢。
劉作翔研究員在討論中提出，十八屆三中全會提出的“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”這是一項非常重要的司法體制改革舉措，其目的在于解決我國長期存在的司法權地方化問題。目前中央通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》明確了試點地區省級統管的改革路徑。對人的統一管理，主要是建立法官、檢察官統一由省提名、管理并按法定程序任免的機制。劉作翔研究員認為，這樣一個任免機制還是沒有從憲法體制上解決地方司法人員由地方權力機關任免的問題。他提出，在經過一段時間的試點之后，應該適時地提出憲法修改動議，修改憲法中地方司法機關由同級地方國家權力機關產生的相關條款，以從憲法體制上徹底解決司法權地方化問題。
最后，冀祥德研究員歸納到，司法體制改革可以分為宏觀、中觀和微觀三個層面。在宏觀層面上，涉及是否需要深化改革、改革堅持何種立場、改革遵循何種原則等問題，其核心是法治本色和中國特色如何在這次的改革中結合起來。在中觀層面上，在前三十年經驗教訓的基礎上，涉及深化改革按照何種模式、采用何種方法等問題。在微觀層面上，則是與司法實踐相關的微觀的制度和規則。
四、法治與政治
賀海仁副研究員將社會主義、人民當家做主、人大政協制度、民族區域自治制度和基層自治制度歸納為“二個根本，三個基本”，認為對這些憲法確定的規范政治概念存在著誤讀的現象：一是把基本政治制度解讀為根本政治制度，制造不存在的“第一根本法”；二是混淆黨的制度與國家的制度；三是違背制度建構和歷史實踐，以雙重主權代表論闡述人民主權；四是混淆人民主權與國家權力的界限。
劉海波副研究員認為要警惕法治神圣化傾向，提出基于現代中國特有的政治—法律二維獨立，只有同時完善先進性團體政治和建立中華判例法法治才能夠更好地建設法治中國。一方面，中國共產黨兼具政治共同體的整合作用和政治性審議作用，基層黨組織保證了決策的有效執行。另一方面，在保持適當司法獨立的同時，法院要努力發展判例法傳統，實行內在的規則之治，避免成文立法的不穩定性以及立法中的反復博弈。
陳欣新研究員提及，對于先進性來說，要避免自己賦予自己合法性這種情況的出現；先進性必須由別人來合理證明。法治也要遵循同樣的邏輯，任何主體的行為都不能被先驗地認為是符合法治的。從某種意義上，法治只是一種行事的方式，要和法治追求的目標區分開來。
孫家紅副研究員指出，1949年新中國成立是歷史的選擇，歷史賦予了作為革命黨的中國共產黨的正當性。但是，現在，中國共產黨從革命黨轉變為了執政黨，政治邏輯已經起了變化。按照執政的邏輯，先進性應該是基于執政本身的成功。
五、法治的歷史與經驗
高漢成副研究員區分了應然的法治和實然的法治，并指出歷史研究應該注重后者。他認為，春秋戰國時期是中國歷史上的第一個法治高峰，在這一階段，法治成為了改革的保障。同時，他還認為，法治不應該成為社會變革的先鋒，而應該是作為社會的最大公約數而存在。現在許多法律規范不能落實的原因，就是因為它們的內容距離中國現實太遠。
高旭晨副研究員高度肯定了張之洞在清末法制變革中的法治思想，同時強調，作為儒臣的張之洞十分看重知識分子在法律變革中發揮的作用。
法治不止和中國古人的歷史有關，也和改革開放以來中國人的生活經驗相連。
隨著改革開放的進程，律師在法律上的身份有所變化。冉井富副研究員試圖回答公眾對此的相關認識到底是如何。通過問卷調查發現，超過四分之三的公眾認為律師不是國家干部，收入高，貢獻相對較小；而認為律師是國家干部的公眾則覺得律師社會貢獻大、收入少。
隨著改革開放的進程，國際交流越來越多。莫紀宏研究員描述了參加國際性學術會議的感悟：在法治領域，差異的產生不是宏大話語之爭，而是英美法和大陸法處理具體問題時思路的不同。英美法崇尚落實具體正義，大陸法則強調綜合性的指引。
隨著改革開放的進程，各種法律流派也進入中國。余少祥副研究員對自然法學派的法治觀進行了梳理，重提法治共識：法治至少意味著用法律確定并規范權力的運行，保障公民基本權利。
結語：引領法治研究的法學研究所
根據劉海年研究員和李步云研究員的回憶，在過去的近40年時間里，中國社會科學院法學研究所一直是中國法學界理論創新的領頭羊，曾經率先組織了“解放思想”研討會、“法制改革”研討會、“人權問題”研討會和“依法治國”研討會，在每一個歷史節點上都助推中國法治走向新的階段。本次“法治與改革”研討會的成功舉辦，體現了法學所這一光榮傳統。世易時移，但法學研究所依舊保持著“立足中國實際，以馬克思主義為指導，承傳中華優秀文化，吸納人類文明優秀成果”的學術視野，走在中國法治國家建設理論研究的最前沿。
《環球法律評論》2014年第4期發表。
劉振宇，中國社會科學院研究生院法理學專業博士生。