由最高人民檢察院主辦、福建省檢察院承辦的第十五屆全國檢察理論研究年會,日前在福建省福州市召開。圍繞會議主題“檢察院組織法修改與檢察制度的完善”,與會人員充分研討交流,形成共識:人民檢察院組織法(下稱組織法)已不能適應我國法治發展形勢和檢察工作需要,亟須通過修改完善,注入新的血液,煥發更強的生命力。
內容、結構體系都需要豐富和發展
1979年頒布的組織法,對明確檢察機關的職能定位、規范權力運行、依法開展法律監督等發揮了重要作用。然而,以現代眼光來審視這部法律,其內容及體系結構已經滯后,確實需要重構或進行大幅修改。江西省檢察院法律政策研究室主任羅軍、江西省永新縣檢察院劉毅、北京市檢察院法律政策研究室副主任王志坤、江蘇省檢察院法律政策研究室主任張承平、江蘇省泰州市檢察院檢委會專職委員鄒云翔等著重梳理了組織法存在的問題。
一是對檢察機關職能、任務的規定不夠全面。比如,它只規定了對公有制經濟進行保護,忽略了對其他經濟形式的保護;組織法第5條僅對檢察機關在刑事案件中的職權作出規定,突出懲罰犯罪職能,未能反映檢察機關對民事訴訟、行政訴訟等活動進行監督的職權。
二是總體結構不夠合理,比例嚴重失調,同一屬性的條款分散規定,缺乏統一設置。比如,組織法的總則有10條,而整個法律也才28條,總則一頭沉,幾乎涵蓋了檢察機關的定位、設置、職權、工作原則、組織關系和外部關系,包羅萬象。再比如,對檢察領導體制分別在總則第3條和第10條規定,而第4條至第9條卻又夾雜規定了檢察職權和工作原則等內容,結構配置不夠科學。
三是條文設置過于簡單,各部分及相互之間缺乏嚴謹性和周密性,對一些內容缺乏專章規定。比如,將機構設置和人員任免兩個不同性質的內容規定在同一章中,未能進行合理區分。有關軍事檢察院的規定混雜其中,沒有單列一章。組織法第2條第3款只規定了派出機構,但派出機構是什么規格,履行何種職能,它與派出它的檢察機關是什么關系,都沒有明確規定。
四是與憲法、刑訴法、民訴法等法律的規定不一致。如憲法規定我國的國體是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家,而組織法規定“維護無產階級專政制度”,與憲法中的表述不一致。再如,組織法第16條規定在證據不足的情況下,法院可以將案件退回檢察機關補充偵查,但根據刑訴法,法院無權主動中止審查公訴案件和退查,此種情形下應當作出證據不足、指控的犯罪不能成立的無罪判決。
五是有些表述已經過時。如“敵我矛盾”等表述并非法言法語�！胺锤锩庇谜Z應代之以“危害國家安全”�！懊庥杵鹪V”的表述也應取消,等等。
修改時應把握的基本原則
與會人員認為,組織法修改的實質是對檢察權配置及其運行方式的調整與完善,涉及檢察機關在國家政權架構中的地位和作用,涉及檢察機關領導體制、職能配置、組織原則、中央和地方職權劃分、活動原則和管理制度等一系列重大問題,組織法如何修改,應堅持什么原則和基點,關系重大。
甘肅省檢察院副檢察長李東亮認為,修改組織法時應當堅持憲法確定的基本定位,充分體現中央關于推進司法體制改革、完善檢察監督體制、加強法律監督的要求,將檢察改革的成功經驗法治化。此外,還應當堅持保障人權原則、繼承與借鑒相結合原則、與訴訟法等相關法律相協調原則,以及遵循司法規律原則。
西南政法大學副教授魏建文將組織法修改應當遵循的原則類型化為兩類:一是方略性原則,即修改法律時應當遵循的基本方針與方法。具體表現為合憲性原則、民主化原則、科學性原則、吸收性原則、借鑒性原則以及協調性原則。二是思想性原則,即修改法律時應堅持的理念、精神價值,它是基于組織法本身特殊的價值目標、功能所形成的獨有的特殊指導原則。具體表現為人權保障原則、權力法定原則、監督制約原則、檢察一體原則、檢察依法獨立原則。對這些原則予以類型化,有利于修改法律時進行多元思考,避免立法過度抽象。
山東省聊城市檢察院檢察長王學軍、副檢察長劉勇,山東省東阿縣檢察院檢察長孫吉祥等強調,應當堅持組織法與訴訟法等法律相協調原則。修改法律要控制好立法邊界,以實現法律調整范圍的涇渭分明,防止出現立法上的越俎代庖。比如,組織法和訴訟法都是基本法律,在法律位階上屬于同一層次,法律效力屬于同一等級,但二者之間的功能應當有所分工。前者更應側重于規定實體權限的范圍和內容,后者更側重于規范訴訟程序的各個環節。如果訴訟法增加了檢察機關的基本職權,或者改變了行使職權的基本程序和方式,則組織法應予以體現。組織法修改應立足于檢察視角,解決訴訟法中難以專門規定的檢察制度等方面的問題,以體現出組織法的自身特色。
李東亮認為,修改組織法時還應該把握原則性與靈活性原則。對于中央提出的各項改革要求,應當分情況區別對待。對于檢察組織制度構建、檢察職權配置等具有指導意義和深遠影響的內容,應當盡量寫入法律。針對實踐中存在的某種突出現象和問題提出的改革要求,則要在訴訟法等法律中予以規定。對某些改革須留出法律空間,不急于寫入法律,或者可以先作出原則性規定,待條件成熟后再作出具體規定。如十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確了檢察機關工作人員實行分類管理的原則,在沒有一個比較成熟的方案之前,可以在組織法中對分類管理作出原則性表述,具體分類可以在改革意見統一后,通過完善相關工作機制予以解決。這樣既可以體現檢察改革的方向,又能兼顧當前實際情況,有利于保證法律條文的可行性和穩定性。
順勢推動檢察制度的完善
組織法在檢察規范體系中素享“小憲法”之美譽。在檢察制度的體系規范方面,保留什么、修改什么、寫入什么,如何將司法體制改革經驗以法律的形式固化下來,引起與會人員的深思。
北京市檢察院法律政策研究室副主任王志坤、北京市東城區檢察院副檢察長許文輝、陜西省咸陽市檢察院研究室主任趙麗萍認為,組織法對檢察職權的規定過于概括,不夠明確。修改組織法時應當增加規定立案監督權,預防職務犯罪職權,死刑復核監督權,對違法所得的沒收、強制醫療的決定和執行的法律監督權,民事行政檢察權,檢察長列席本級法院審判委員會會議。組織法還應當根據全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議,對最高人民檢察院的司法解釋權予以明確。在結構上,應當針對暴露出來的不足,按照總則、組織體系、組織職權、組織主體等來創制,建立科學的法律監督體系。
新疆生產建設兵團檢察院副檢察長周平認為,各地可根據管轄區域、人口、經濟發展水平、辦案工作量大小等來設置內設機構,不要求整齊劃一。內設機構的設置應以符合檢察規律與實質法律監督為標準,按照檢察業務相近、訴訟環節相鄰的原則對機構進行相對整合。他提出的設想是:一是反貪、反瀆、預防整合“三位一體”;二是偵監、公訴檢察業務銜接聯動;三是案管、控告、申訴、國家賠償機構進行有機整合;四是民事、行政檢察機構進行整合;五是監所檢察機構單獨設立;六是紀檢監察部門分別設立;七是政治部單獨設立;八是辦公室、行政裝備合署辦公;九是研究室、檢委會辦公室、人民監督辦公室及代表委員聯絡室實行職能整合;十是檢察技術部門獨立設置。全國四級檢察機關應當自上而下排列順序,設置兩級對應的內設機構組織構架,以便統一、協調一致地發揮檢察職能。天津市檢察院第一分院法律政策研究室助理檢察員張慶宇建議將內設機構整合為六個部門,即職務犯罪檢察局(負責反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防、舉報中心)、公訴局、訴訟監督局(負責偵查監督、民行檢察、監所檢察、控告申訴檢察等)、檢察事務部(負責辦公室、法律政策研究室、檢察技術處、法警隊、行政裝備處等)、政治部以及案件管理部。
重慶市渝中區檢察院檢察長夏陽認為,修改組織法應當充分體現和反映檢察官管理制度改革的成果,優化人員結構,推進檢察官職業化進程,如在人事管理制度上明確規定檢察人員實行檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員分類管理并實現額度管理,建立上級檢察機關人員的層級遴選制度,以確保檢察機關高效運轉。
在辦案機制方面,湖北省武漢市漢陽區檢察院檢察長陳重喜認為,長期以來,我國檢察機關實行以“檢察人員承辦,辦案部門負責人審核,檢察長或檢察委員會決定”的辦案方式,具有典型的行政化特征。借修法之機,應當轉變傳統的行政管理模式,逐步采用司法業務運作模式,賦予檢察官一定的獨立辦案權,建立檢察官辦案責任制。這些可以先行試點,取得經驗后再以法律的形式固化下來。
在檢務保障機制方面,廣西壯族自治區檢察院法律政策研究室主任蘇金基建議,加強立法的前瞻性,將檢務保障機制納入法律規定,比如設專章明確規定:“檢察經費由省級財政統籌,中央財政保障部分經費,并逐步實現國家統一保障�！�
在內外部監督機制上,江蘇省東海縣檢察院檢察長宋金玲認為,應當建立嚴格的問責制度,既強化檢察機關的內部監督,又強化檢察機關的外部監督。宋金玲、許文輝都建議將人民監督員制度寫入法律。雖然人民監督員制度是檢察機關體外的一種特殊的群眾監督制度,本身不屬于組織法調整的范圍,但可以規定檢察院辦理直接受理偵查的案件應當接受人民監督員監督,至于其選任條件、監督程序等應當由專門立法來規范和調整。
據悉,組織法修改已被十二屆全國人大常委會列入立法規劃。與會人員對此充滿期待并普遍認為,組織法是檢察制度的法律形式,是檢察權運行的法律基礎,它不僅要體現檢察規律,更要反映檢察制度改革的成果,為檢察機關更好地履行法律監督職責提供組織法上的依據。在立法技術上還應當增加兜底性條款,增強組織法的彈性和解釋空間。