“未成年人健康成長法治保障”
大型系列活動
工作簡報第5期
組委會辦公室 2013年9月6日
《預防未成年人犯罪法》修改專家建議稿（初稿）
完成，《未成年人保護法》、《兒童福利法》的
修改、制定工作進展順利
未成年人的健康成長需要構建完整的法律保障體系。目前，我國專門以未成年人為主體的法律，只有《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》。《預防未成年人犯罪法》制定于1999年，至今沒有進行過大的修訂，與目前網絡等新媒體高速發展、城鎮化背景下留守兒童、流浪兒童問題加劇、新型犯罪增多的現狀已經不相適應�！段闯赡耆吮Ｗo法》2006年進行過修改，建立了家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護四位一體的工作體系。但在實踐中，由于許多條款屬于宣示性規范，沒有明確義務主體，也沒有規定法律責任，可操作性差。當前最欠缺的是《兒童福利法》，目前兒童福利工作主要是通過分散的政策文件予以規范，立法嚴重不足。而且，針對孤兒、棄嬰、流浪兒童、貧困家庭兒童、服刑人員子女等群體分別出臺相應政策，規范之間的銜接及資源整合也不夠，亟需通過制定專門的《兒童福利法》，為廣大少年兒童、特別是困境少年兒童的權利保障作出系統安排。
本次大型系列活動的一個重要目的，就是提出《預防未成年人犯罪法》全面修改、《未成年人保護法》部分條款修改和制定《兒童福利法》的專家建議稿。從7月初開始，中國法學會法律信息部組織專門力量開展研究，經過反復討論，《預防未成年人犯罪法》修改專家建議稿（初稿）已經完成，修改《未成年人保護法》、制定《兒童福利法》專家建議稿的起草工作正在順利進行中。
一、《預防未成年人犯罪法》的修改情況
專家建議稿將條文總數由原來的57條增至128條，同時對法律的原有結構進行重大調整，建議新法由總則、機構設置、預防未成年人犯罪的基本措施、未成年人不良行為的預防與矯治、對未成年人重新犯罪的預防、法律責任、附則7章組成。
修訂的主要內容和基本思路如下：
1.構建未成年人預防犯罪工作的專門機構與經費保障機制。為預防未成年人犯罪工作辦公室、未成年人救助機構與福利機構、社會觀護機構、少年法庭與少年法院、專門學校、收容教養機構、未成年犯矯正機構等專門機構的設置提供法律保障與經費保障。加強組織領導與協調、加強中央對地方的指導、加強政府對社會組織的引導與資助、加強預防未成年人犯罪工作的理論研究等。
2.加強對重點未成年人群體的保護與犯罪預防。針對留守未成年人、流浪未成年人、閑散未成年人、服刑在教人員未成年子女等重點未成年人群體，制定針對性的條款；通過完善監護制度，防止未成年人因監護缺失而違法犯罪。
3.完善預防未成年人犯罪的教育措施。轉變立法指導思想，改變以往過于依賴法制教育（特別是課堂教育以及單純的法制宣傳）的局面，強調從法制實踐活動引導未成年人養成良好的行為習慣，并培養未成年人的法制觀念。
4.完善未成年人不良行為的矯治體系。針對違反《治安管理處罰法》的未成年人與有吸毒行為的未成年人規定特殊條款；完善專門學校教育與收容教養制度，明確適用條件、程序與執行方法等；做好勞動教養制度停止后的制度安排等。
5.完善預防未成年人重新犯罪的預防措施。根據新修訂的刑事訴訟法，對相關內容進行修訂；針對“犯罪記錄封存制度”等新制度在實踐中出現的問題，制定相應的措施；對未成年犯監獄矯正與社區矯正的基本原則與基本制度進行專門規定。
6.進一步完善法律責任條款。進一步明確家庭、學校、社區和有關部門不履行預防未成年人犯罪職責的法律責任；對監護不力的未成年人的父母或者其他監護人，給予罰款、接受親職教育與剝奪監護權等處罰；對違法的商業活動、媒體報道行為明確處罰標準以及適當加大處罰力度等。
二、《未成年人保護法》的修改思路
專家建議稿擬對《未成年人保護法》原有七章部分條文進行補充修改，增加一章“特殊群體的保護”。遵循以下思路：
1.強化義務主體和法律責任的規定，提高法律的可操作性。明確父母及其他監護人、學校、托幼機構、教師、國家機關、村（居）民委員會對未成年人保護各自應盡的職責，對有關主體怠于履行義務時的法律責任嚴格加以規定。對委托監護、監護權轉移等重大事項加強程序性規定，明確責任主體和主管部門，提高法律的可操作性。
2.與時俱進，呼應時代社會發展對未成年人保護提出的新要求。針對留守兒童的監護缺失、監護人侵害未成年人合法權益的防范與救濟、流動兒童受教育權的平等保障、校園安全、校園糾紛的處理、托幼事業的規范化、兒童醫療保障體系的建立等問題增設專門條款。
3.注重《未成年人保護法》與相關法律法規的銜接。2006年《未成年人保護法》修改后，《刑法》、《刑事訴訟法》、《治安管理處罰法》等法律進行了修訂，對未成年人保護提出了更高的要求，需要《未成年人保護法》做出相應修改。另外，其他法律法規對未成年人保護作出的原則性規定，也需要在《未成年人保護法》中予以具體化。
4.充分吸收各省市未成年人保護條例的優秀立法經驗。在國家層面立法可操作性不足且內容相對滯后的情況下，廣東、湖北等許多省市新修訂了本地的未成年人保護條例，引入了父母對未成年人不良行為的制止義務、處分學生的救濟程序等先進內容，經過最近兩三年的實施，積累了不少寶貴的經驗，其中一些好的做法可以在修訂《未成年人保護法》時加以規定。
三、《兒童福利法》的起草情況
自7月初開始，中國法學會法律信息部組織專門力量搜集、研究海外最新立法和兒童福利發展情況，經過反復討論，形成以下意見：一是對制定《兒童福利法》應統一共識。據了解，民政部正在組織制定《兒童福利條例》，但部門規章層面的立法對許多重大問題無法做出系統安排，只有通過立法才能解決監護權剝奪和轉移的民事基本問題，才能賦予公安機關介入兒童救助和兒童保護的職權，才能保障兒童福利的財政支持。二是制定《兒童福利法》迫切需要組織法學專家進行具體制度研究和條文起草。教育界對《兒童福利法》起草的研究已經率先展開，但是由于缺少立法技術的支持，許多建議停留在政策的層面。
目前，法律信息部已經完成文獻的收集和整理，起草工作在順利進行中�！秲和＠ā凡莅赣�6個部分組成：（一）總則，包括基本概念的界定，主體的權利內容，以及公認的基本原則。（二）兒童福利領域負責執法的中央和地方的主管機關，規定各自的相應職責。（三）兒童福利機構的設置，以及機構人員的資質要求。（四）兒童的福利措施。主要包括兒童救助津貼的確定、發放程序及財政保障。（五）兒童的保護措施。主要包括對遭受虐待、遺棄、強迫乞討等行為的兒童由公安機關強制介入，由法院判決監護權的剝奪以及轉移。（六）對侵害兒童權益的行為規定詳細罰則。
四、下一步工作安排
8月下旬至9月中旬，法律信息部將集中力量完成修改《未成年人保護法》、制定《兒童福利法》的專家建議稿，并根據地方調研的成果對初稿進行完善。適時召開專家座談會，征求各界專家的意見，在此基礎上，完成三部法律修改、制定的專家建議稿，作為本次大型系列活動的重要成果，報送中央有關部門。