2012年7月，歐洲司法委員會聯盟發布了《歐洲司法改革與發展報告》。該報告是根據近兩年來歐洲司法委員會聯盟在“海牙會議”上發布的問卷答案以及后來舉辦的一系列工作會議上的討論意見形成的。考慮到歐洲各國的司法改革措施與我國當前的司法改革存在一些共通之處，本期特將這份全新的《司法改革與發展報告》在七、八版刊出，敬請關注。——法律文化周刊
在歐洲各國，很多司法改革措施有助于司法功能的有效發揮，也有一些改革措施是為應對經濟危機而采取的臨時措施。經濟危機對歐洲司法的影響十分巨大，在訴訟案件數量上升的同時，司法預算卻在減少。因此，一些國家的司法效率變得更差，甚至成為阻礙經濟發展的負面因素。
歐洲各國的司法制度各不相同，但各國都毫無例外地把司法當作民主社會、法治國家的基石。各國都承認，在任何形式的資本主義民主和社會主義民主中，保持司法的獨立性都是至關重要的。
歐洲各國一致認為，司法改革的目標是提升司法正義的質量，提高司法部門的效能，同時強化和維護司法部門的獨立性，并加強對司法部門的問責機制，使其在享受獨立的同時也受到嚴格的約束。正義不能離人民太遠。因此司法改革要確保人民獲得司法救濟的權利。
本報告并不能解決各成員國的具體制度問題，因為那是該成員國的國內立法范疇。因此，本聯盟把各國司法改革的經驗、觀點以及司法機關應對挑戰的經驗提交給各成員國，并提出相關改革建議，期望對各國下一步的司法改革有所幫助。
近年來，歐洲各國司法改革的內容分為以下五大領域：
第一，法院和檢察院的組織結構合理化；
第二，減少案件數量；
第三，簡化司法程序，改善案件管理，采用高新科技；
第四，改革司法預算；
第五，法院管理和法院及檢察院工作量的合理配置。
針對上述五個改革領域，本報告首先介紹各國司法改革的主要措施，然后分析各項改革措施的利弊得失，最后提出下一步改革的建議。
1 法院和檢察院的組織結構合理化
1．1 當前的發展
1．1．1 重新劃分司法管轄區。
由于多數歐洲國家一直努力推動司法職能在地理上的集中化，因此其結果就是減少了法院的數量。調整司法管轄區的原因不盡相同。有的國家為了提高司法正義的質量（如丹麥、挪威、荷蘭）而不完全是經濟方面的考慮。在丹麥，減少司法開支的基本方式是實現審判的專業化，而不是搞司法區的重組。
另外一些國家對法院檢察院進行重組，除了提高司法正義的質量外，還能通過關閉案件較少甚至基本癱瘓的法院，把案件轉移給其他法院審理，從而達到節省經費的目的（如葡萄牙、希臘等）。波蘭等國把幾個規模較小的法院調整到同一個地點辦公，以節省管理費用和水電費。比利時有320個法院，意大利有1289個法院，因此重分司法管轄區十分必要。但是，由于各方還沒有完全達成共識，這兩個國家至今還沒有采取具體措施。
除節約開支、提高質量外，專門程度最大化、法官數量最小化、高新技術應用和及時處理案件也都是法院集中、合并的目的。這些重組雖然導致了當事人赴法院路程的增加，造成了在地理上“接近正義”狀況的惡化，但很多國家的司法部門并沒有覺得這個問題有多么嚴重。一部分原因是目前當事人或證人親臨法庭陳述意見已不再那么重要，視頻會議系統等信息技術的運用在較大的國家已成為家常便飯，身處外地但仍能“參加”庭審已經不再成為嚴重障礙。
在英國等國家，地方的刑事司法部門仍然把當事人和證人出庭作為司法的重要標志，但這已不再是司法的決定性因素。
確定法院的數量和地點的標準應當符合一個基本要求，那就是確保當事人在合理時間內得到公平的審判。具體因素有五個：
一是人口分布；
二是赴法院的路程以及有無公共交通；
三是有無數字電訊服務和設施；
四是案件的數量是否足夠多；
五是適當數量的法官和檢察官以及輔助人員，從而確保在其他法官生病或請假時有人頂崗，而且還要從辦案質量方面考慮能否達到相應的專業化程度。
1．1．2 提高“平民法官”參與度。
提高“平民法官”的參與度也被當作法院重組的一種有效形式。與法院的集中、合并不同，平民參與審判程序還存在不少爭議，其原因在于各國的法律傳統存在很大差異。在很多國家，平民參與司法程序只存在理論上的可能性。在英國，為減少案件積壓、訴訟拖延，改革的設想是把更多的不太嚴重的案件下放到治安法院審理。而在這些法院中，合議庭由三個不拿任何報酬的“平民法官”組成。在拉脫維亞，平民參審制最近被法律所廢止。
陪審團制度基本上沒有任何變化。所有人都認為陪審團制度會消耗大量資源，但廢止陪審團制度又與相關國家的歷史傳統相違背，因此這種想法從來就沒有提到桌面上來。
1．2 利弊分析
法院、檢察院的集中、合并對提高司法正義質量（專門化）和司法工作及時性方面（因法官和其他人員請假而造成拖延）確有好處。司法正義質量的提高與新的司法管轄區設置有關，同時也意味著可以為所有公民平等地分配正義。至于能否節省開支則因地而異，因為改革措施需要經過很多年才能看到成效。法院重組措施的不利之處主要集中在本地社區的當事人親自出庭變得不太方便，進而會與“正義必須以讓人看得見的方式實現”發生矛盾。
關于平民參與，其有利之處除民主程度的提高外，還可以減少職業法官的編制，節約司法費用。而不利之處是這種方法只適用于有“平民法官”傳統的國家。如果在沒有這種傳統的國家移植“平民法官”制度，則需要相當大的努力、相當長的時間，而且要投入很大經濟成本。平民參審對于司法正義質量的影響也是一個有爭論的問題，相關的討論還將繼續下去。
1．3 改革建議
建議一：法院的集中、合并必須以提高司法正義的質量為目的，而不只是為了節省費用、降低成本。
建議二：司法部門應當認真研究和評估集中、合并法院是否真正能夠節省費用，而且必須注意到，節省費用的效果可能需要很多年才能顯現。
建議三：對法院進行集中、合并的同時，應當加大信息通訊技術的應用，以減少當事人親臨法院參加庭審的頻率。而且，應當運用信息通訊技術增加法院工作的可見度，讓更多人了解法院。
2 減少案件數量
2．1 現有措施
減少案件數量是很多國家關注的一個重要問題。多數國家的司法部門掙扎在案件壓力巨大和司法預算不足的矛盾之間。同時各國也都承認，有很多毫無法律意義的案件涌進法院，有無數作為律師拖延訴訟技巧的程序動議充斥在訴訟程序的各個階段。為應對這些問題，各國采取了相應的改革措施。
2．1．1 提高訴訟收費標準。
許多國家為減少案件數量而提高了訴訟收費，但提高訴訟收費的決策通常由立法機關而非司法部門作出。提高收費標準的目的是為了防止大量毫無法律意義的案件涌進法院，防止作為訴訟技巧的拖延戰術而提出的程序動議影響訴訟進程，因為這種程序動議會把案件長期擱置下來（如葡萄牙、希臘、意大利）。有些國家提高訴訟收費主要是為了增加財政收入（如拉脫維亞）。這一措施的弊端就是會“抹黑”接近正義的形象，影響接近正義的實現，進而對經濟發展造成負面效應。但是，這在很多國家不會成為大問題，因為即使大幅度提高訴訟收費標準，收費數額也只是案件實際成本的一小部分。在一些國家，法院自己來決定是否可以提高訴訟收費標準，其依據可以是憲法，也可以是通過解釋歐盟法律而獲得的權力。
2．1．2 減少上訴案件數量。
減少案件數量的另一種方式是通過法律來限制提起訴訟的案件類型，例如規定標的低于某特定數額的案件法院不予受理（如德國）。這一改革也減少了上訴案件的數量。一些國家簡化了上訴案件的審理程序，進而減少了不必要的上訴案件開庭審理的數量。挪威和奧地利即屬此類。歐洲各國的司法部門都比較喜歡使用“上訴許可”的機制，即由法官自己決定哪些案件確實值得進入上訴程序，而不是機械地根據法條受理上訴案件。對于很多案件來說，上訴法院一眼就能確定是否應當維持一審法院的裁判。在這種案件中，開庭審理此案純屬浪費時間。
荷蘭還提出了對上訴案件由獨任法官審理的建議，但實際上多數國家強烈反對上訴案件實行獨任審判。
2．1．3 大力開發多元糾紛解決機制（ADR）。
歐洲很多國家采用了ADR機制，成敗得失不一而足。在一些東歐國家，更多的當事人堅持由法院作出裁判，所以調解并不奏效。而在英國和愛爾蘭，審前調解已經成為強制性的前置程序，而且在法院的裁判中要寫明當事人是否曾嚴肅認真地嘗試過調解。很明顯，在這些國家，調解得到了社會和議會的支持。在荷蘭，有一些案件在法院之外得到和解。荷蘭的調解不是強制性的，也沒有太大爭論，但實際應用并不太多。
值得關注的是，在歐洲各國很少見到來自當事人角度的對ADR成效的評價。總的看來，現有的評價通常局限于ADR能否減輕法院的案件壓力，而通常不提當事人是否獲得好處，是否節省了時間和費用，是否得到了更高質量的結果。荷蘭的一項研究認為，盡管調解成功率很高，但平均花費的時間更多，成本更昂貴。這一研究的對象主要是調解失敗后進入法院裁判的案件。有關資料表明，奧地利調解的時間成本和經濟成本都比較低。但總的說來，當事人使用ADR能否獲得好處并沒有一個統一的答案，而是根據各國的具體情況而有所不同。
2．2 利弊分析
上述改革措施的主要弊端是會削弱司法救濟的作用，因為訴訟費用的提高侵犯了人們依法獲得一個獨立、公正的法庭給予司法救濟的基本權利。而且，當大量案件再也不能進入法庭時，對權利的司法保護也就無法全面實現了，而且這樣最終也會傷及經濟的發展。
越來越多使用ADR對于減輕案件壓力確有積極作用，但目前的研究還不能說明ADR對訴訟當事人也有同樣大的好處。
2．3 改革建議
建議四：堅決不能把減少案件數量當作改革的唯一目的。任何改革措施（包括提高訴訟收費），必須確保《歐洲人權公約》第6條所規定的享受司法救濟權不受侵犯。既要把輕率濫訴、微不足道的案件擋在法院大門之外，也要保證具有重要法律價值的案件進入法院的渠道暢通無阻。
建議五：在提高法院的訴訟收費標準時，必須考慮當事人的經濟狀況，并采取費用分類確定標準或者提供法律援助的方式解決相關問題。
建議六：對上訴權的限制應當首先由司法部門根據具體案件的實體問題、上訴的實質意義作出選擇，而不能只是機械地考慮關于上訴的法律規則。
3 簡化程序，改善管理，采用高新科技
3．1 改革措施
幾乎所有國家都在努力簡化訴訟程序，或者在訴訟程序中更多地使用數字化技術，從而縮短訴訟進行的時間。采用嚴格的案件管理制度之后，這種干預式管理不僅提高了審判的及時性，而且間接地發揮了降低個案訴訟成本的作用。
3．1．1 簡化程序。
意大利已經廢止了某些類型的訴訟程序，荷蘭也正在研究論證這種做法是否可行。向簡化程序、完善科技支持系統所邁出的改革步伐，可以為當事人提供更高質量的司法正義，同時也可以降低訴訟成本。關于訴訟程序本身，要采納簡化、快速的訴訟程序，則必須加強法官的掌控力度。一些多次重復的文件交換、開庭延期，都已經很少發生了。而且，各國開始更多地使用口頭裁判而減少冗長的書面判詞。意大利為了縮短書面判決的篇幅，決定在裁判文書中不再對律師提出的所有論點逐一回應，因為律師經常提交長篇的辯論意見書并因此延長了審理的時間。在其他一些國家，法院采取了一些措施來防止律師惡意使用對抗制訴訟技巧拖延訴訟，對于造成不必要的延期審理的律師或者提起毫無法律意義的訴訟案件的律師給予經濟上的制裁。
愛爾蘭商事法院在審理期限方面進行了試點，對訴訟程序作了根本性的重新設計，民事訴訟的程序縮短到9至12周。在荷蘭開展的試點工作也努力追求類似效果，并在行政訴訟中建立了一種新類型程序以加快訴訟進度，即：法院在13周內必須開庭，而且法官在開庭過后立即作出裁判。只有特別復雜的案件，才允許再次開庭。通過這項改革，期望能提高庭外和解的比例，將平均審限控制在5個月內。另外，一些國家還建立了小額訴訟程序。這些新程序的共同特點是運行更加簡潔，步驟銜接更加緊湊，費用也更加低廉。
3．1．2 訴訟程序數字化。
網上立案、文件交換數字化、電子簽章等已經在各國普遍運用。上面提到的愛爾蘭商事法院是把程序簡便化和數字化有機結合的成功范例。“電子法院”（E-court）遍及各國，而且現在除了應用于小額訴訟外，還應用于其他程序。另一項改革是采用案件進度查詢系統，即當事人通過互聯網可以跟蹤案件的進展情況。在羅馬尼亞，所有人均可以通過互聯網查詢當事人、程序拖延情況和判決的相關信息。在荷蘭和奧地利，案件進度查詢系統已經向代理律師開放，但目前還不向當事人開放。在其他國家，案件跟蹤查詢系統沒有多大進展（愛爾蘭高等法院除外）。
高科技在法庭里的應用也是各國改革的重點。在很多國家，庭審錄音已經取代了書面筆錄，在瑞典甚至已經用上了庭審錄像方式。瑞典的上訴程序是基于一審程序進行的，所以在上訴審中便用上了一審的庭審錄像。除非一審中有重要問題未曾涉及，否則上訴審中不得重復讓一審的證人出庭，但新證人和補充性的證據一律允許提交。視頻會議已經在許多國家開始使用，這樣既可以聽取身處國外的當事人或證人的陳述，同時也有利于保護匿名證人。在地域較大的國家，視頻會議的方式比較常用，為當事人提高了效率。在瑞典，證人實際上很少親臨法庭作證，但這也引發了爭論，有一種觀點認為這樣會丟失司法親歷過程中的很多信息，不利于法官作出正確的判斷。在土耳其，音頻、視頻會議技術的使用避免了把刑事被告人從監獄押解至法庭的工作量和風險。
3．1．3 嚴格的案件管理機制。
在一些國家，法院召集雙方當事人參加的審前會議的目的是要做好案件審理的計劃安排。英國在刑事法院建立了案件管理制度，并進行了相關的培訓。在刑事訴訟中，法院鼓勵被告人盡早表明自己作有罪辯護，這樣可以減少上級法院的審理拖延。在愛爾蘭等國，律師有義務事先向法院提交證人名單，以便讓對方當事人先做準備，也方便法院對證人名單進行審查。而在其他國家，審前會議是雙方當事人自愿參加的。在荷蘭的行政法院，第一次開庭審理應當作盡早安排，而且在開庭審理后應當當庭作出裁判，但對于復雜案件可以再次開庭以便查清相關的重要問題。
3．2 利弊分析
這些措施對于縮短法院訴訟程序、提高審判效率發揮了一定作用。雖然對其好處還沒有進行系統評估，但多數研究人員認為這些好處是巨大的，并在很大程度上節約了訴訟成本。
由于傳統上的接近正義已經在很大程度上重新定義為“以數字化方式接近正義”，所以各國的司法部門必須適應社會的這一發展趨勢。同時應當認識到，數字化需要大量資金投入，而且產生效益所需要的時間也比較長。
這里需要提出的問題是：司法正義能否在簡化的程序和數字化的運作中完全得到實現。不過，司法部門并沒有把它當作一個問題對待，而且多數法官完全支持和順應這些新發展。
3．3 改革建議
建議七：簡化司法程序，改善案件管理，采用高新科技，都可以為司法的現代化提供機會和條件，進而暢通司法救濟渠道，提升司法正義質量，提高司法工作效率。各國司法部門應當建立相關的改革項目以實現這些目標。
建議八：所有這些改革都需要對程序法進行現代化改造，這就需要司法機關與政府內負責立法的機構開展密切合作。而最重要的是，法官和檢察官應當積極主動提前介入新程序法規則的制定和實施，參與相關司法科技系統的開發和應用。
4 改革司法預算
4．1 當前情況
4．1．1 削減司法預算。
削減司法預算是國家應對經濟危機的一項臨時舉措。歐洲許多國家的司法部門不得不應對司法預算的減少問題，如凍結招收新人，暫停購置辦公設備，推遲任命法官等。這些措施不僅不能說是司法改革，反而嚴重影響了法院的工作，造成了更加嚴重的案件積壓。雖然如此，各國的法官和法院工作人員仍然能夠恪盡職守，維護正義。
4．1．2 降低司法官員的工資。
在葡萄牙、西班牙、立陶宛、羅馬尼亞、愛爾蘭等國，法官和法院工作人員的工資有所降低，有的國家達到20%以上。一些國家的憲法法院正在研究這些措施的正當性。在英國和波蘭，所有公務人員的增資計劃被凍結。更為嚴重的是，葡萄牙、斯洛伐克減少法官的工資甚至比普通公務人員還要多。雖然降低公務人員包括法官的工資作為一項緊急的經濟措施可以立即為國家減少開支，但這絕不是長久之計，而且會影響到司法部門的工作。
在歐洲，法官的工資是一個敏感的話題，因為它與司法的獨立性密切相關。工資問題可以被用來作為懲罰法官個人或法官隊伍集體的一種方式。而且，如果降低工資幅度較大，則可能使司法部門變得軟弱無力，難以抵制不當干擾。它還會影響司法部門的工作質量，因為在低工資的前提下，法院難以招募到優秀人才。的確，在降低法官工資之后，一些法官已經辭職了。
4．1．3 改革預算機制。
司法預算的多少并不會直接影響人們向法院起訴的案件的數量和復雜性。但就司法機關的需求來說，案件越多，通常需要的預算也越多，否則訴訟拖延將會加劇。一些國家建立了某種測評機制來測評法院的案件量和辦案所需時間，但這種測評機制只能測得一個平均值。如果法官必須向管理者解釋為什么這一個案件所花費的時間比另一個案件多，法官的獨立性必然會受到影響。同時，當使用這些數據作為法官的業績考評成績時，則更要小心謹慎。從各國的實踐來看，對法官工作量的測算模型以及工作業績的量化測評方式，都對提高司法正義的質量有負面影響。
由誰負責給法院分配預算，以及由誰負責監督法院預算的使用，這也是當前司法改革中的一個問題。通常情況下，這些職責由司法部行使（或者由司法代管的“法院管理局”行使），即使法院使用一小筆經費也需要司法部的批準。在一些國家，法院院長只負責法官管理和案件管理，而法院的行政管理完全由司法部負責。目前，這方面的改革正在進行之中。在波蘭，這一制度得到重新構建，其他國家則采取了根本不同的方法。所有管理職責均由司法部門自己負責。在荷蘭，司法委員會接收了全國法院的預算經費，然后在所在法院之間進行分配。司法委員會還負責監督法院是否按照預算花錢。各級法院按照預算目標和質量管理標準自行決定如何使用經費。在司法委員會的年度報告中，委員會將報告全部預算的使用情況。由于委員會的多數成員都是法官，因此可以說荷蘭司法預算的使用完全由法官說了算。
4．2 利弊分析
降低法官工資這一措施雖然可以直接為國家節省一些金錢，特別是在國家經濟狀況遇到嚴重困難之際，但它對司法的獨立性、司法正義的質量、司法職位的吸引力，以及法院抗拒干預的能力都會產生不利影響。
法院經費保障體制直接影響到司法部門的獨立性。因此，制定司法預算的程序應當更加民主、透明一些。例如，如果由于經濟原因政府不能為法院提供辦理所有案件所需要的經費，政府則必須向議會說明這一點，并要清楚告知議會：法院案件的積壓情況可能會因此變得嚴重起來。當然，從另一個角度來說，司法經費不足也可以激發法院挖掘潛力，提高工作效率。但一個潛在的不利因素就是案件的數量和復雜性是難以預料的。另外，現在的法院管理變得非常專家化、精密化、普遍化，這本身就需要耗費大量司法資源。如果只考慮追求司法效率，司法正義的質量則會受到威脅。如果法院經費保障制度考慮的一些基礎因素是錯誤的（如工作量測算），司法正義的質量則會受到影響，法官的獨立性也會受到干預。經費保障制度改革給予司法委員會和法院在使用經費方面更大的自主權，其最大的好處是把法院的經費管理權從司法部明確分離開來。法院的管理工作影響著司法正義的質量，而比較合理的辦法就是由法院自主管理自己的事務。而且，這樣還可以防止官僚主義。
4．3 改革建議
建議九：司法界的普遍共識是，如果降低法官工資待遇的規定同樣適用于政府其他部門，則可以認為司法的獨立性沒有受到破壞。
建議十：盡管如此，司法人員應當獲得與其職業尊榮和神圣責任相符的工資待遇。因此，降低法官的工資待遇只能是極端嚴峻的經濟形勢下采取的特殊措施，而且其適用的時間長短應當嚴格限制。
建議十一：法官和檢察官的工資待遇應當由法律來規定，從而確保司法的獨立性，而且制定相關規則時有司法部門參與。關于工資待遇的決定不應當由政府自由裁量作出。
建議十二：司法部門的經費管理制度應當以滿足其正常辦案需求為目標。只有這樣，才能保證分配正義的及時性。
建議十三：司法經費的投入應當以司法工作的產出為基礎。這就要求建立對“司法工作產出”的工作量和工作時間的測評體系，而且這種測評體系應當簡單易行。對測評結果的使用須十分謹慎，以免影響司法的獨立性。不得將工作量測評的模型機械地應用于具體案件中。
建議十四：為加強各權力機關之間的分工負責、相互制衡，司法部門應當密切介入司法預算過程的各個環節，并在確定的預算范圍內負責法院系統整體和各個法院財務的自主管理工作。
5 法院管理和法院及檢察院工作量的合理配置
5．1 改革措施
5．1．1 調整工作分工。
歐洲各國通過重新配置法官和輔助人員之間的職責任務，使法官把主要精力集中在重要的工作上。在波蘭和西班牙，通過重新配置職責，法官可以將一些工作量轉移給行政助理和法律助理承擔。在很多國家，這方面的改革還有很大空間，因為法官所做的很多簡單工作完全可以由輔助人員完成。各國的具體做法有所不同，但一般都是由法院的輔助人員承擔案件的準備工作，起草判決書，或者對上訴案件作初步的篩選過濾以確定哪些案件可以提起上訴。在愛爾蘭，高等法院使用司法輔助人員的做法比較成功，可以與美國的法律助理（law clerk）媲美，而他們的工資待遇只是法官的一小部分。另一個選擇是把一些簡單的司法職能委托給法律專家完成，但這又有違反司法獨立之嫌，因為司法裁決只能由法官（包括“平民法官”）完成。所以，德國和奧地利法院建立了“司法輔助人”（Rechtspfleger）制度。司法輔助人屬于司法職位，可以接受法官委派，在一定范圍內作出司法裁決。
荷蘭和西班牙關于委托授權的經驗是比較成功的，因為法官比較信任那些法律專家，把工作交給他們也比較放心，需要法官返工重做的事情也不多。為追求這種結果，法院確實需要招募一些業務素質優良的法律職員，當然也需要法官敢于放手依靠他的團隊去完成工作，而不是法官孤軍作戰。或許有人會懷疑這樣做會對法官的獨立性產生不當影響，但這實際上從來沒有成為一個問題，至少對于職業法官來說是如此。對于“平民法官”來說情況會有所不同。在英國的治安法院，“平民法官”接受其法律助手的輔助，而這些輔助人員的唯一職責就是在法律方面向治安法官提出咨詢意見。所有的司法裁判都必須由治安法官作出。在實踐中，治安法官與法律助理之間也相安無事。
5．1．2 法院和法官的案件分配。
優化法院和法官的案件量分配機制在多數國家都是司法改革的重點。當某些法院和法官沒有足夠的案件量而其他法院和法官忙得不亦樂乎時，資源便被白白浪費了。一種比較有效的辦法就是依據客觀標準并考慮法官的專業化要求，采用電腦隨機分案的機制。一些國家采取相對靈活的辦法來平衡法院之間的工作量，但這也同時意味著當事人不得不長途奔波到自己住地以外的法院打官司。在一些國家，法院把選擇權交給了當事人：要么排隊等候有管轄權的本地法院很長時間之后審理自己的案件，要么到路途較遠的外地法院應訴并很快就能拿到判決書。各國的另一種替代性辦法是“借調法官”制度，即讓一個法院的法官到另外一個案件較多的法院臨時幫忙辦案。在羅馬尼亞，全國統一的管理系統可以管理全國所有法院的所有案件，甚至可以在全國所有法院之間隨機分案，以保證法官、法院之間案件分配的基本平衡。
5．1．3 減少日常運轉開支。
減少官僚體系運轉成本，推行行政輔助工作的集中化，已經成為司法職權配置的組成部分。但必須注意到，目前相當一些法院仍然缺少案件處理時間和積壓量的基本數據。法院需要人員來收集和分析這些數據，技術革新和應用也需要相應的人力資源支持。有一種觀點已經普遍得到認可，即：法院已經成從“人的組織”，轉變成一個“由人和信息系統構成的組織”。這對于人員結構有不同要求，對科技投入在預算中的比例也有不同的要求。很多國家采取措施關閉了一些小法院，同時法院更多地采用信息技術，從而減少日常的運轉開支。
5．2 利弊分析
優化配置工作職責可以讓法官集中精力處理重要事務，使其工作更加充實。而且，這樣也可能會節省司法運轉成本。但同時應當看到，法院工作人員總數同樣會有所增加，對于司法部來說這未必是什么好事。另外，這些改革都需要有較大的先期投入。
一個相關的問題是法官必須愿意依靠輔助人員并放手讓他們發揮作用。否則，法官要把輔助人員做過的很多事再做一遍，重復勞動，費時費力。同時，如果讓輔助人員承擔任務太多，則可能會導致輔助人員對法官的不當影響，不過這種風險對于職業法官來說并不嚴重。
在法院和法官之間實行靈活的案件分配方式，作好法官的調配工作，這對于提高司法效率有明顯的好處。這樣，當事人的案件會得到及時處理，盡管這會讓當事人不得多一些旅途奔波。不過，這種分案方式有時會缺乏透明性。
減少運營成本的好處是明顯的，但其潛力是有限的。
5．3 改革建議
建議十五：對法院內部各項工作任務進行分類整合、合理配置，從而使法官集中精力完成最重要的司法工作。這本身就是一個重要目標，實際上也可以通過這一方法節約司法經費。為了提高效率，法官必須配備各種必要的輔助支持，必須有足夠的助手，而且這些助手應當素質優良。
建議十六：法院和法官的案件分配機制應當保持公開透明，同時要增加其靈活、便捷性，以更加優化法院和法官的人力資源配置。
建議十七：節約司法部門的運轉經費的做法值得鼓勵，但必須審慎地平衡運轉費用與案件量和辦案時間之間的關系。
6 推動改革進程
6．1 改革成功的條件
推動改革進程離不開司法部門的參與，這是司法改革取得成效的基本條件。
司法機構和司法職能的改革是一項敏感、困難的工作，必須考慮各國司法制度賴以存在和成長的文化、傳統、發展階段、現實環境等。但無論如何，司法部門必須積極表達自己的需求，闡述司法公正的標準。司法部門要參與從設計方案到實施管理的所有環節。司法部門最有資格以其“第一手”的經驗發揮在司法改革中的積極作用，各國的司法委員會以及法官協會都可以作為法院的代言人。
有一點非常重要，那就是任何司法改革都不應當單純考慮經費因素，而是應當考慮更加長遠的因素。為使改革方案更加科學，確保改革方案成功實施，所有改革措施必須闡明改革的目標。
6．2 明確改革的目標和方法
6．2．1 歐洲各國所追求的司法改革的總體目標應當是在整體上提高人民享受司法正義的質量。
司法改革目標可以具體表述為：
確保當事人尋求司法救濟權利的實現；
提升公眾對司法制度的信心和信任；
改善司法部門的社會形象；
建立各種制度以避免正義質量的下降，防止接近正義的妥協。
6．2．2 斯馬特（SMART）標準。
為實現司法改革的目標，各國必須為各項改革措施制定一套標準，即SMART標準：
具體化（Specific）：對于要實施的司法改革措施必須有精確的描述、具體的內容；
評估性（Measurable）：對改革所追求的結果能夠量化評估；
可行性（Achievable）：改革目標應當符合實際情況而非完全空想；
現實性（Realistic）：確保有相應的資源作為改革目標得以實現的條件；
時間表（Timed）：確定各個階段所需要的時間以及最后完成的時間。
6．2．3 改革方法。
科學的改革方法是改革成功的保證。每一項改革措施應當包括以下內容：
制定完整的改革行動方案；
司法部門參與所有改革進程；
制定改革試點方案；
制定時間表（可以臨時調整）；
確定驗收日期；
確定驗收標準；
確定改革方案實施日期和程序；
運用相關數據的具體要求；
影響評價：定量分析和定性分析；
各個環節的質量管理，包括定期檢查、嚴密監控，而且要遵循嚴格的評價標準。
6．3 改革建議
建議十八：司法部門、司法委員會以及法官和檢察官應當積極參與改革規劃的制定和實施的各個環節。這對于保持司法的獨立性、達到改革的效果、增強信心，都是十分重要的。
建議十九：在各國司法委員會的指導下，該國的司法部門應當積極提出有效的改革建議。改革的整體目標應當是追求卓越的司法工作業績，提升司法正義質量。更加有效的司法管理能夠提高司法服務的及時性和質量。
建議二十：各國司法部門的改革措施和改革建議，應當與本報告所確定的總體方向保持一致。
7 結語
歐洲各國的司法部門對于司法改革的大方向有著廣泛的共識。幾乎所有國家的司法管轄區都作了重新劃分，司法功能更加集中于數量更少的法院，司法程序更加簡便，案件管理更加嚴格，數字化程序應用更加廣泛。減少訴訟案件數量本身并不是改革的目標，但各國都主張要阻止那些毫無法律意義的案件進入法庭，而且要解決因律師使用拖延技巧而導致的案件處理周期過長問題。同時，也要保證當事人不論經濟狀況如何都能打得起官司。另外，司法預算問題的解決會有助于維護司法的獨立性，提高司法效率。最后，很多國家都對法院的內部職權配置作了很大努力，通過工作分類集中處理、調整人員分工、調動法院和法官的積極性，實現改革目標。
應當注意到，這些改革是在各國的司法預算短缺的情況下實施的，可謂困難重重。基礎性的改革需要時間，而在司法改革獲得收益之前必須要有先期投入。但必須承認，這些改革措施是推動法治進步的最佳選擇。當前短期的工資降低等削減經費的措施對那些司法改革措施來說毫無助益，反而會損害司法功能的正常發揮。司法部門應當努力說服政府部門推動長線的改革措施，盡管改革措施的效益是逐漸顯現的。
司法改革號角既已吹響，改革目標便會逐步接近。正如歐洲各國在《維爾紐斯宣言》中所認可的那樣，“雖然各種經濟措施（包括臨時性措施）會對司法部門產生影響，但我們必須維護法律在民主社會中的根本作用。即使是在經濟危機的環境中，司法部門必須保障人民獲得司法救濟的權利，保護人民的各項基本權利，及時為各類糾紛提供高質量的裁判結果。”
（譯者單位：最高人民法院司改辦）