近日，中央政治局常委、國務院副總理、國務院食品安全委員會主任李克強，在中國法學會報送的《關于2011年中國食品安全法治高峰論壇的情況報告》（會字[2012]6號）上作出重要批示。李克強指出，法學會主辦的論壇活動從法治和社會監督方面提出的建議很有價值，要求有關方面要結合相關工作認真研究，注重以法治保障食品安全。此前，中央政治局委員、國務院副總理、國務院食品安全委員會副主任回良玉，也對該《報告》作出批示，充分肯定了通過中國法學會發揮法學專家學者作用，為破解食品安全難題獻計獻策的作法。此《報告》提出的七點建議很有針對性，要求有關部門認真研酌。國務院食品安全辦負責人表示，要認真研究報告中提出的每一個問題，逐一拿出解決意見辦法。
由中央政法委員會、國務院食品安全委員會辦公室共同指導，中國法學會主辦的2011年中國食品安全法治高峰論壇于12月9日在全國政協禮堂舉行。全國人大常委會副委員長李建國同志出席并講話。十屆全國政協副主席羅豪才及來自中央和地方有關部門的負責同志、知名專家學者近300人參加了論壇。論壇以“通過法治實現食品安全”為主題。國務院食品安全辦、最高人民法院、最高人民檢察院、工信部、公安部、農業部、衛生部、工商總局、質檢總局、食藥局等10家中央部門的負責同志，就本單位本系統2011年在食品安全法治方面所采取的舉措、成效和下一步工作安排發表主旨演講。論壇發布了經中央有關部門推薦確定的“全國首屆食品安全制度創新十大最佳事例”，并邀請事例單位負責人與專家學者對“十大最佳事例”進行了深入的交流和探討。此前，中國法學會于10月15日在西安市舉行了“2011年中國食品安全法治高峰論壇·陜西分論壇”，全國近200名專家學者圍繞“食品安全與社會監督”這一論壇主題，各抒己見，凝聚共識。
為了推進和實現兩次論壇的成果轉化，提升專家學者在破解食品安全難題方面的貢獻力，中國法學會于2012年1月6日向中央有關領導和部門報送了上述報告。
該報告主要提出了以下七條重要建議：
1.適時進行食品安全法的修改，加快推進相關法律的修改和配套法規的制定工作，進一步完善我國食品安全法律體系。
2.建立多元主體共同參與的食品安全治理網絡。
3.要充分發揮社會監督在食品安全治理中的作用，特別要加強和規范群眾舉報、媒體披露和消費者索賠這幾種社會監督方式。
4.盡快切實有效地建立食品安全這一特殊領域行政執法與刑事司法的信息共享平臺，徹底解決行政執法與刑事司法 “銜接難”的問題，充分發揮公安機關、檢察機關在嚴懲食品安全犯罪中的作用，確保《刑法》相關規定的貫徹落實。
5.加強在食品安全辦綜合協調下的資源整合和信息共享。
6.高度重視和強化食品安全風險交流。
7.積極推動聲譽機制建設，建立食品安全誠信體系。
附：中國法學會《關于2011年中國食品安全法治高峰論壇的情況報告》（會字[2012]6號）
關于2011年中國食品安全法治高峰論壇的情況報告
國務院食品安全委員會：
12月9日，由中央政法委員會、國務院食品安全委員會辦公室共同指導，中國法學會主辦的“2011年（首屆）中國食品安全法治高峰論壇”，在全國政協禮堂成功舉辦。全國人大常委會副委員長李建國同志出席并講話。十屆全國政協副主席羅豪才及來自中央和地方有關部門的負責同志、知名專家學者近300人參加了論壇。論壇以“通過法治實現食品安全”為主題。國務院食品安全辦、最高人民法院、最高人民檢察院、工信部、公安部、農業部、衛生部、工商總局、質檢總局、食藥局等10家中央部門的負責同志，就本單位本系統2011年在食品安全法治方面所采取的舉措、成效和下一步工作安排發表主旨演講。論壇發布了經中央有關部門推薦確定的“全國首屆食品安全制度創新十大最佳事例”，并邀請事例單位負責人與專家學者對“十大最佳事例”進行了深入的交流和探討。此前，我會于10月15日在西安市舉行了“2011年中國食品安全法治高峰論壇·陜西分論壇”，全國近200名專家學者圍繞“食品安全與社會監督”這一論壇主題，各抒己見，凝聚共識。
在兩次論壇上，專家學者紛紛為破解食品安全難題獻計獻策，提出了一些建議。現將這些建議擇要作如下匯報。
一、 適時進行食品安全法的修改，加快推進相關法律的修改和配套法規的制定工作，進一步完善我國食品安全法律體系。
完善食品安全立法和改善食品安全執法，是我國當前加強食品安全法治建設的兩大任務。一是要適時修改和完善《食品安全法》。隨著食品安全監管體制、機制的調整和一些重要制度的建立，《食品安全法》應當及時進行相應的修改和進一步細化，以免政策與法律打架；還有一些《食品安全法》已經確立的制度，如懲罰性賠償制度，由于沒有發揮預期的效果，也應當在調研的基礎上進行合理調整。二是要進一步修改和完善《刑法》對懲治食品安全犯罪的規定。2011年2月通過的《刑法修正案（八）》降低了食品安全犯罪的入罪門檻，提高了刑罰的上限，單設了食品安全監管瀆職罪，加大了打擊食品安全犯罪的威懾力。但是，該法仍然存在著個別法條難以準確適用以及整體上刑罰力度不足的問題,導致食品安全領域的違法犯罪成本太低，給違法犯罪分子造成可乘之機和僥幸心理。因此，繼續修改《刑法》，加強食品安全違法犯罪的刑法規制，也是當務之急。三是要盡快出臺配套行政法規和地方法規。建議國務院盡快出臺保健食品管理、兒童（嬰幼兒）食品管理等方面的行政法規，改變相應執法缺乏明確法律依據的困境。目前，地方只有上海市、浙江省等個別省份制定了《食品安全法》實施條例。同時，根據《食品安全法》規定，應由地方制定的食品生產加工小作坊和食品攤販管理辦法，也只有寧夏回族自治區等個別省份出臺。因此，建議全國人大常委會指導和督促地方在一定的期限內制定配套法規。
二、 建立多元主體共同參與的食品安全治理網絡。
有效治理食品安全風險，必須以多元主體實現復合治理，組成由政府、食品生產者、消費者、專家、社會組織、新聞媒體等多元主體的互動、協調治理網絡，消除政府單中心管理的弊端。多元主體的復合治理也決定了食品安全治理方式的多樣化。具體而言：
——完善政府的食品安全監管職能。在食品安全治理網絡中，政府的監管職能是重中之重。結合當下情況，特別需要注意：（1）加強和完善食品安全監管部門間縱向與橫向的溝通、協作。目前國家對于食品安全監管體制的改革基本上是合理的，突出了國務院食品安全委員會及其辦公室的“協調”作用，以及各職能部門的“合作”的功能，但同時，仍然需要建立一些行政協調工作機制來落實協調與合作的職能，包括會議制度、聯合辦公制度、互相通報制度、委托調查處理制度、相互簽署協議或備忘錄、交由第三部門處理爭端制度與綜合績效考察制度。（2）加強食品安全監管的科學性，促進專家以獨立、公正、忠于科學的精神，從事或參與食品安全的風險監測、風險評估、風險管理和風險交流，同時為了克服專家的局限，應當建立各種形式的同行評審或監督制度；（3）加強食品安全監管的民主性，保證各方利益代表對風險管理決策的充分參與，食品安全標準制定以及其它重大決策應該充分平衡各方利益，防止政府被企業或行業以經濟發展、經濟安全為由而綁架。
——加強生產經營者的自我規制，建立、健全和充分發揮行業組織的行業監管職能。生產經營者的自我規制和行業組織的監管，以及生產經營者法律責任體系的完善，應當與政府監管有機地結合，以彌補政府監管的不足。具體而言，重點應當關注：（1）通過立法要求生產經營者建立和不斷完善食品安全自我規制制度，對其中優秀者，給予各種形式的鼓勵或支持；（2）鼓勵、支持和監督行業組織建立健全本行業的食品安全監管制度，應該盡量克服行業本位主義對行業監管的異化；（3）政府或行業組織應當通過食品安全風險交流機制，幫助生產經營者克服知識上的缺乏，改進其自我規制的制度和手段，生產經營者也應定期向政府或行業組織反映自我規制的實際情況。
三、 要充分發揮社會監督在食品安全治理中的作用，特別要加強和規范群眾舉報、媒體披露和消費者索賠這幾種社會監督方式。
——要積極鼓勵群眾舉報，探索完善有獎舉報制度。為更好落實國務院食品安全辦《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》，專家建議：（1）建立舉報保密和舉報人保險制度，消除舉報人的后顧之憂。保密問題是食品安全有獎舉報制度能否有效實行的關鍵。但是，目前很多地方的具體辦法中只是簡單地規定有關部門“應當為舉報人保密”，沒有進行具有可操作性的制度設計。一些地方采取了密碼舉報、為舉報人設立保險等辦法，在實踐中行之有效，值得推廣。（2）建立食品安全統一舉報平臺，發動群眾積極參與食品安全監管，暢通信息渠道，提高投訴舉報處置能力。（3）及時總結各地區各部門開展有獎舉報制度的經驗和做法，形成科學合理、可操作性強的細則和要求。（4）修改《食品安全法》或《食品安全法實施條例》，對有獎舉報制度作出原則性的規定，使該制度（包括具體的細則和要求）有法可依。
——要合理設計消費者索賠制度，充分發揮追究民事責任在食品安全治理中的作用，與刑事責任、行政責任相得益彰。消費者監督，除了有獎舉報之外，還可以通過民事訴訟主張懲罰性賠償金來行使。《食品安全法》第96條規定，消費者除了要求賠償損失外，還可以要求支付價款10倍的賠償金。懲罰性賠償除了對侵權人產生威懾力之外，更為重要的是激勵消費者通過民事訴訟進行索賠，從而達到打擊和遏制食品生產經營者和銷售者違法犯罪行為的效果。但是，我國目前所規定的價款10倍的賠償上限，顯然難以起到激勵消費者通過民事訴訟進行索賠的作用。因此，在修改《食品安全法》時，可以考慮將消費者所受到的損害作為懲罰性賠償金的基數，增加消費者的選擇項。
——要發揮新聞媒體輿論監督的特點和優勢，及時、真實地披露食品安全案件/事件，及時回應社會關切，加強和規范新聞媒體監督。新聞媒體對食品安全監督的必要性和重要性是毋庸置疑的。但鑒于食品安全的專業性、技術性很強，新聞媒體出于時效性的考慮，往往未經核實即予以報道，容易報道失實，造成社會恐慌、有損我國在國際上的形象、給生產加工企業造成無辜的難以挽回的聲譽影響等嚴重后果。專家建議，有關法律法規應該要求媒體在做食品安全報道時，盡量先了解相關法律法規和標準，堅持客觀、科學和真實的原則。如果新聞媒體的報道嚴重失實并造成重大損失，就可以追究其相應的刑事責任、行政責任和民事責任。
四、 盡快切實有效地建立食品安全這一特殊領域行政執法與刑事司法的信息共享平臺，徹底解決行政執法與刑事司法 “銜接難”的問題，充分發揮公安機關、檢察機關在嚴懲食品安全犯罪中的作用，確保《刑法》相關規定的貫徹落實。
黨中央、國務院歷來高度重視食品安全等領域的行政執法與刑事司法的銜接問題。國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、中辦國辦《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，對行政執法與刑事司法銜接工作提出了具體要求。但是，在食品安全領域，有的行政執法機關受地方保護主義或部門保護主義的影響，甚至受利益驅動，把一些應向司法機關移送的涉嫌犯罪案件不移送或者以罰代刑。公安、檢察機關由于缺乏信息來源，難以對行政執法領域進行監督，對于行政執法機關是否履行職責、是否應當移送案件線索而未移交等情況無從得知。
因此，有專家認為，第一，鑒于信息渠道不夠暢通是當前食品安全領域行政執法與刑事司法銜接工作中存在的突出問題，建議積極運用高科技手段建立信息共享機制的經驗，為銜接工作提供現代化的手段和長效的工作平臺（局域網），在2012年底前實現數據平臺共享和案件信息共享。明確要求行政執法機關對行政處罰或群眾舉報的案件，一律在規定的期限內上傳信息共享平臺，實現各單位的網絡互聯、數據共通、信息共享。第二，為了確保行政執法與刑事司法銜接工作落實到位，專家建議建立領導機制，確定牽頭單位。第三，對國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》進行必要的修改和完善。超出行政法規事項的，要對相關法律予以修改，細化行政執法與刑事司法的銜接工作：明確規定行政執法機關在涉嫌犯罪案件移送工作中的具體職責；明確規定行政執法機關向公安機關、檢察機關移送涉嫌犯罪案件的程序；明確責任追究制度。
當然，有些問題，如地方或者部門保護主義以及地方有關政策不合理等問題，依靠銜接機制是難以解決的；有些問題，如執行上應當移送而實際上沒有移送，以罰代刑的問題，銜接機制在此方面發揮的作用也是不太明顯的，通過監督機制可能是最為有效。因此，檢察機關應進一步發揮在執法監督方面的作用，使得行政執法機關切實履行好向公安機關移送涉嫌犯罪案件的職責。
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五、 加強在食品安全辦綜合協調下的資源整合和信息共享。
目前，我國食品質量監督檢驗所（站）分屬衛生部、農業部與國家質檢總局等部門，職能分散，儀器設備未實現共享，整個檢測體系的運作效率未達到最優的狀態。因此，應當建立適合中國國情的食品安全監督管理體系與運行模式，以統一組織、協調和管理與食品安全有關的工作，充分發揮檢測網絡為管理體系提供技術性支持的功能，并保證食品安全工作免受地方與部門經濟利益的干擾和影響，保護消費者的利益，促進食品產業和對外貿易的發展。
另外，要建立公私合作的風險監測網絡。食品安全風險監測信息是食品安全風險分析工作的重要依據。目前的食品安全風險監測基本上仍然建立在以“國家”或“政府”為中心的傳統監管模式基礎之上。風險監測制度的建立、風險監測計劃和方案的制定和實施、風險監測技術機構的確定等等，均透露著政府占支配地位的特征。然而，面對無處不在的風險，風險治理或新型的風險監測應該體現為充分的公私合作模式，才能獲得良好的治理績效。因此，風險監測也應該向多元主體共治的方向發展，而不僅僅局限于政府確定的專門風險監測技術機構。法律上應當要求食品、食品添加劑或食品相關產品生產企業建立和完善食品安全風險的自我監測，這也是食品生產者“承擔社會責任”原則的體現，應當鼓勵企業除自我風險監測以外、對本行業領域內的食品安全進行風險監測，鼓勵科研機構、非政府組織甚至有專門知識的個人進行風險監測。
列“首屆全國食品安全制度創新十大事例”之一的“寧波市食品檢驗檢測信息共享系統”，其做法和經驗值得進一步總結和推廣。該系統通過互聯網建立起覆蓋全市所有食品安全監管和檢驗檢測機構的檢驗檢測信息共享體系，涵蓋了種植養殖、生產加工、市場流通、餐飲服務、進出口等所有食品安全環節數據分析統計、安全預警、政府部門的工作考核等。全市290家食品安全監管和檢驗檢測機構能夠實現及時有效共享食品檢驗檢測信息，同時，憑借這個數據庫,逐步構建起了政府部門之間，政府與企業、政府與消費者、企業與消費者食品安全良性互動機制。
六、 高度重視和強化食品安全風險交流。
食品安全風險信息具有明顯的難得性、零碎性、分散性、不確定性以及危險性等特點。因此，強化各個行動者之間暢通的、充分的食品安全風險交流，有助于提升政府決策的科學性，維護企業或行業的正當利益，保障消費者的合法權益，避免社會不必要的恐慌。具體而言，尤其重要的是：（1）政府應將相關信息及時告知食品生產經營者、消費者、社會組織、新聞媒體等，進行適當而充分的信息交流，沒有重大的安全考慮而任意拖延或者掩蓋，都會引發或加劇對政府發布信息的不信任。（2）風險交流不只是實現公民知情，更重要的是進行風險教育，以使公眾的心理、認知以及行為習慣逐漸適應風險社會時代的特點。國家食品安全風險評估中心或者國家資助設立的由負責的、獨立的科學家組成的專門機構，應該擔負起定期的、經常性的、公開的食品安全風險交流活動。（3）風險交流不是單向的，任何由生產者、消費者、科研機構、社會組織、新聞媒體等行動者向政府提供的風險信息，都應該引起政府的高度重視，并建立相應的及時處理和反饋機制。（4）支持消費者、生產經營者、行業組織和專家在食品安全風險評估、風險監測、風險管理以及風險交流中的適當角色，特別是對為促進食品安全作出各種形式貢獻的個人或組織以不同形式的獎勵與鼓勵。
七、 積極推動聲譽機制建設，建立食品安全誠信體系。
近年來，全國個別知名大型企業發生食品安全事故，引發了全民性的食品安全恐慌，嚴重影響我國食品行業的公共形象及國際形象。基于當前繁重的執法負荷與稀缺的執法資源，應當根據不同市場主體的基本特性選擇有針對性的法律威懾工具。對于全國知名大型企業而言，聲譽是核心競爭力的重要決定因素。因此，有效的“嚴罰”應考慮：（1）因消費者長期抵制購買導致的未來交易機會減少甚至完全喪失；（2）品牌價值減損甚至完全喪失。如果企業制售有毒有害食品的信息在消費者中高效流動，形成強有力的聲譽機制，那么廣大消費者則“用腳投票”，來自聲譽的懲罰將極大地作用于企業的無數個未來交易機會，進而決定企業的存亡。在這個意義上，聲譽罰可以借助消費者的市場驅逐策略而緩解公共執法機構壓力，優化執法績效。
聲譽罰的基礎在于消費者必須知情。現代食品行業的信息鴻溝導致消費者難以自發形成強有力的聲譽機制。應當借助監管機構在食品安全信息生產、傳播、處理上的技術優勢，形成完備的食品安全信用系統，為聲譽罰奠定信息基礎。在信用系統建設中，應注意以下幾點：（1）實施統一的信用評級標準，避免消費者認知混亂，聲譽機制缺乏基本參照系。制度操作上可以考慮由國務院食品安全辦協調，衛生部牽頭，工商、農業等部門參與制定。（2）信用記錄、披露應當易懂、清晰。應當對信息披露中使用的專業術語做出常識性標注和說明，特別是對諸如苯甲酸、甜蜜素、山梨酸鉀、脫氫乙酸鈉、菌落總數等具有高度使用頻率的專業術語給出注解。（3）拓展信息流動渠道，實現有效傳播。在專業性媒體之外選擇大部分消費者最經常接觸的媒介，進一步擴大信用信息的流動渠道。
專此報告。
中國法學會
2012年1月6日
關鍵詞：食品安全 法治 報告
抄報：中央政法委員會、國務院食品安全委員會辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、工業與信息化部、公安部、農業部、衛生部、國家工商總局、國家質檢總局、國家食品藥品監管局