12月24日，《法制日報》第7版“聲音”整版發表了第4期“金杜明德法治沙龍”6位報告人的發言內容。
眾說紛紜的公益訴訟該立法規范了
話題嘉賓:
賈小剛：最高人民檢察院民行廳副廳長
蔡彥敏：中山大學法學院教授
肖建國：中國人民大學法學院教授
別 濤：環保部法規司副司長
羅東川：最高人民法院中國應用法學研究所所長兼研究室副主任
湯維建：中國人民大學法學院教授
已于10月底提交全國人大常委會審議的民訴法修正案草案第55條對公益訴訟作出的規定,引起了人大常委的高度關注和社會各界的極大反響。誰有資格提起公益訴訟,政府機關、檢察院、公民、社會組織,哪一個是最好的選擇?哪些案件適用公益訴訟?諸如此類的問題,目前分歧還較大,遠沒有達成共識。對此,中國法學會法律信息部、中國人民大學法學院于近日共同主辦的第4期金杜-明德法治沙龍,以“聚焦公益訴訟立法”為主題,邀請我國對公益訴訟持續研究并有相關著述的專家學者,緊緊圍繞公益訴訟立法中的熱點問題各抒己見。本版現摘取部分觀點意見以利讀者關注參與。
——編者
賈小剛：讓含糊的公益訴訟概念更加清晰些
公益訴訟是本次民訴法修改中討論非常熱烈的一個話題,其原因或許在于以下三個反差。一、公益訴訟備受關注與立法滯后的反差。圍繞著公益訴訟,人們的討論已有很長的時間,也出現了許多備受關注的案例,但公益訴訟的具體規范卻一直闕如；二、研究深度與實踐狀況的反差。從檢察機關角度來看,全國33個省級單位除了軍事檢察院和兵團檢察院以外都有公益訴訟的實踐。尤其是我國東南沿海地區的實踐非常豐富。但毋庸諱言,相關研究相對滯后,學界、司法界都沒有共識；三、修正案草案的原則性規定與實踐需求的反差。此次修正案對公益訴訟僅有一個原則性條文的規定。如果這次立法最終就只有這一條的話,實踐當中的操作也會帶來很多問題,甚至可以說帶來很多混亂。這三個反差應當引起充分重視。對于公益訴訟,我想就起訴主體、適用范圍、程序問題這三個問題談一下個人的淺見。
關于起訴主體。第一,從檢察機關的實踐和我所了解的情況來看,在立法中最好能夠把起訴主體明確下來。當然,這種明確并不是說一定就要局限在檢察機關,比如說環保部門、消費者保護團體等都可以考慮和研究。這是因為,一旦起訴主體含糊,司法實踐中自由裁量的范圍就會很大,起訴主體所代表的背后的利益就更加混亂了。第二,起訴主體是否可以考慮一下次序?也就是說,在提起公益訴訟時,規定先是那個部門提出,后是哪一個部門。比如說負有監督和管理職責的部門可不可以先起訴?當他們應起訴而不起訴時,檢察機關再介入；無人監管和無人代表的公益,檢察機關可以直接介入?第三,如果給監督和管理部門起訴權的話,我們還需要考慮當事人的訴訟地位平衡問題。因為這些行政部門本身就有很大的行政權,如果再賦予他們起訴權,很可能造成當事人訴訟地位的嚴重不均等。第四,關于公益訴訟中賦予檢察機關起訴權,也還有一些問題需要進一步研究。尤其是,根據憲法的規定,檢察機關是法律監督機關,這樣,在公益訴訟中就出現檢察機關即訴又監督的現象,存在訴權主體和監督權主體的重合問題,這個問題的解決也應當充分重視。
關于起訴的范圍。其一,針對哪些訴訟能夠列入公益訴訟當中去,此次修正案草案采用了列舉的方式,例如污染環境、侵害眾多消費者合法權益,等等。我認為,這種列舉式不一定是好形式,因為有列進去的,就一定會有列不進去的。列不進去的怎么辦?實踐中一定會產生混亂,可能會出現在這個地方可以訴訟、在那個地方就不讓訴訟的現象,由此也帶來了什么是公共利益的疑惑。其二,公益訴訟的內涵和外延不好界定。究竟是在實體法中界定,還是在程序法中界定,這是一個問題。如果在程序法中界定的話,目前實體法馬上面臨著人格權立法。侵權法中有關公共利益的賠償問題是否也能適用于這次民訴法修改中提到的公益訴訟?我個人覺得不如不提。涉及到公益訴訟的概念問題,是不是不特定的?或者說損害大多數不特定人利益的問題。使用這種概括式的界定,可能比列舉式要好。
如果不在實體法中界定公益訴訟的概念,我認為會給法院判決帶來困難。這是因為,法官判決要根據某一個法律判決承擔什么樣的責任。如果你說判定承擔一千萬,又沒有合適的實體法依據,這個判決就需要問什么理由。如果說判決的理由清楚了,實體法也規定清楚了,我倒是覺得是不是可以用概括的方式說一下,哪一類是不特定的。應當說,公益訴訟這個概念目前是含糊的,我認為是不是使用損害了不特定人的利益這種概括式的規定,而不用列舉的方式是不是更合適?
蔡彥敏：健全程序是確保良性訴訟的必要前提
民訴法修正案草案第55條具有非凡的意義,是開啟我國民事公益訴訟制度的先河之舉,特別是在訴訟主體上突破了傳統的實體當事人理論和起訴資格上直接利害關系人的規范,標志著立法朝著建立通過調動社會力量和司法權力而共同維護社會公共利益的司法救濟機制邁出了舉足輕重的一步。不過,從另一方面而言,只有一個條文的規定,尚存在著填充、完善的必要性和立法空間。
關于公益訴訟的主體。草案中明確規定的有兩類,一是“有關機關”,二是“社會團體”。對此,我有兩方面意見。其一,應將“有關機關”改為“有關國家機關”。前者語焉不詳,后者更為明確和規范,且應當明確賦予檢察機關提起公益訴訟的主體資格。其二,應將“社會團體”擴展為“民間組織”。社會團體只是民間組織下的一大類,多帶有官方性質,附屬于業務主管部門之下且數量有限。如果主體擴展為“民間組織”的話,民辦非企業單位這類從事非營利性社會服務的社會組織以及基金會這類以從事公益事業為目的非營利性法人,就有了提起公益訴訟的主體資格。這不僅契合這兩類組織的宗旨,且這些組織往往具有一定的經濟實力和社會資源,有利于更廣泛調動社會力量和資源以維護受損害的社會公共利益。
關于適用范圍。現在草案規定了兩大類,一類是污染環境的行為；一類是侵犯眾多消費者合法權益的行為。這兩類規定非常必要。但是,立法語言的表達上還需要在這兩類行為后面加上一個“等”字,即“對……等損害社會公共利益的行為”。這種處理既把已有明確共識的兩大類案件納入了公益訴訟的范圍,又使得公益訴訟的范圍避免了簡單枚舉的封閉性,而具有了相對的開放性和更大的容納性,為將來公益訴訟適用范圍的擴大留下了余地和空間。
關于程序問題。草案中單一、唯一的條文規定過于簡單,確實可能導致實踐中的混亂。立法上應明確以下方面:第一,應明確公益訴訟案件適用通常的第一審普通程序,排除簡易程序的適用。第二,應明確公益訴權和民事訴權的關系。一是明確公益訴訟的提起并不代行民事受害人要求損害賠償的權利,民事受害人依法有權提起訴訟要求侵權人損害賠償,并且適用受害人的民事損害賠償優先原則；二是對原告提起的訴訟請求應當作出限制性規定,一般應當限于要求被告停止侵害、排除妨礙、消除影響以及償付原告進行公益訴訟所支付的實際費用等,由此使公益訴權的行使控制在一個相對合理的界度之內。第三,應明確公益訴訟的主體有當事人的權利義務。公益訴訟應當堅持當事人訴訟權利平等的基本原則。法院在處理這類案件中應當更注重審判中的居中和公正,也應注重行使法官的釋明權,以保障和便利當事人平等地行使訴訟權利。同時在公益訴訟中應當加強律師代理制度或者更明確地規定適用強制律師代理,以平衡當事人的訴訟能力。第四,應明確對公益訴訟案件免收案件受理費,或者確定按件收取象征性的收費標準,以激勵該制度的使用者依法履行社會治理的職責,這是由案件的公益性質所決定的。第五,有些觀點認為,公益訴訟的案件不具有合意性,不適用民事訴訟中的調解原則和處分原則,我對此有些不同的看法。公益訴訟案件與私益案件確實有一定的區別,但是這些區別不至于要改變民事訴訟的基本原則和權利義務規范。處分權是當事人的基本權利,調解或者和解也是當事人處分權的體現,是在自治和合意基礎上替代判決的一種糾紛解決機制,其在公益訴訟中的適用也是有重要意義的。當然,對當事人處分權及其行使,以及合意的糾紛解決及其解決方案等等,法院應當予以合法性的審查和把關,這也是我國調解原則和處分原則的應有之意。從美國、印度等國公益訴訟的經驗看,也是鼓勵非對抗性的合意解決糾紛機制的。
肖建國：可賦予公民個人提起公益訴訟的資格
修正案草案對于公共利益的保護,一方面沒有無條件地贊成行政機關強化自己的權限來解決,另一方面也不像美國那樣通過動員個人的私人執法來實現公共目的,而是采用公益訴訟這種居于兩者之間的一種制度,這是一種追求平衡的、逐步推進型的穩健的立法策略。我非常贊同這種立法思路。關于公益訴訟的提起主體,目前草案的規定是“有關機關、社會團體”,對此我想提出以下四點意見。
第一,應當將“有關機關”修改為人民檢察院、有關行政機關,避免產生歧義。“有關機關”的表述比較模糊,立法應當明確賦予人民檢察院提起公益訴訟的資格。這主要考慮到:一、檢察機關在我國憲政中居于法律監督者的特殊地位,檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表者、維護者和實現者的職能角色；二、檢察機關在收集證據、調查證據的權限,擔負訴訟成本的能力和進行訴訟所必需的法律專業素養等方面具有優越于享有公益訴權的個人、民間組織；三、現行法的依據。《刑事訴訟法》第77條已經賦予檢察院提起附帶民事訴訟的公訴權；四、檢察院已經積累了提起公益訴訟的實踐經驗。
其次,立法應當明確規定有關行政機關提起公益訴訟的資格,這是因為:一、行政機關的行政執法權受地域限制,但提起公益訴訟不受此限制；二、行政機關掌握有關環境評價、環境監測、檢驗、評估報告、現場檢查記錄等方面的信息資料,行政機關收集證據的能力也比較高；三、行政機關提起訴訟,表明政府對此是支持的態度,法院在處理這類訴訟時,遇到的壓力和阻力相對較小,法院審理判決不會與政府發生沖突。以環境公益訴訟為例,迄今為止,我國40多個環保法庭處理了12件民事公益訴訟案件,其中人民檢察院作為原告的有6件,行政機關作為原告的有3件,行政機關和檢察院作為原告起訴的9件案件都以原告勝訴而告終。此外,對于提起公益訴訟的行政機關應當限定為地、市以上的行政機關為宜。
第二,社會團體提起公益訴訟的原告資格進一步細化。修正案草案有關社會團體提起公益訴訟的規定最為引人注目,備受公眾和媒體好評。賦予社會團體以公益訴權,對于社團的培育發展、彌補行政執法供給的不足、克服實踐中對損害公益行為打擊不力的狀況、緩解轉型期日益復雜的社會矛盾,都具有積極意義。可以說,該規定開啟了我國公益訴訟的新紀元。但是,我國的社會團體眾多,發育不太成熟,情況復雜、良莠不齊。因此,我建議對可以起訴的社會團體進行必要的過濾和限制,具體措施和實質性標準可以考慮。這種限制,可以通過民訴法草案直接由立法機關加以規定,也可以借鑒日本等國的做法,由立法者授權有關行政機關認定符合起訴條件的社會團體,定期公布、定期更換。
第三,無直接利害關系的公民提起公益訴訟的可能性。從長遠來看,賦予公民提起公益訴訟的資格,建立我國的公民訴訟制度,也是必要的。有觀點認為,公民訴訟可能引發社會的不穩定,還可能導致公益訴訟的爛訴。我認為,這些擔心是不必要的,這可以通過設置前置程序,提高有關公民起訴的條件、設置行政處罰的前置程序等方法來解決。
第四,多個競合的公益訴權之間沖突的處理。我比較贊同明確賦予人民檢察院、行政機關和社會團體提起公益訴訟的資格。對于發生競合的公益訴權,有兩種方案可以選擇:一是規定訴權行使的順序。建議:授予檢察機關、行政機關第一順序行使公益訴權的資格,社會團體為第二順序的公益訴訟原告。如果規定公民訴訟,則公民可以列為第三順序的公益訴訟原告。二是現階段不對公益訴訟原告的訴權行使設置先后順序,具有原告資格的主體均可以直接向人民法院提起公益訴訟。為防止重復訴訟,法院受理公益訴訟后,應當通知其他具有原告資格的主體參加訴訟,在訴訟中列為共同原告。
別濤：立法要注重“公益”與“私益”的區分
對于公益訴訟立法,我想談談范圍的問題,這首先要從幾組基本概念的澄清開始。第一組基本概念是公益和私益。修正案草案提到的“社會公共利益”可以簡化為“公益”。我認為,公益判斷不要僅以人數的多少辨別,多人的私益加起來也不等于公益,如眾多的農民征地、城改拆遷、眾多股民等類案件,仍然是多人的私益。公益訴訟中的“公益”是不特定的多數人的、屬于社會的、公共的、甚至是國家的利益。第二組基本概念是行政違法和民事侵權、行政執法權與行政調處權。對于民事損害及其救濟,行政機關除非法律授權,并不當然具有民事調處權。監管權和調處權有重要區別。第三組基本概念是公益訴訟和公民訴訟的問題。在美國的環境立法中,實行的是“公民訴訟”(Citizen Suit)。任何公民和個人可以針對政府部門、行政首長如環保局的局長、或者私人個人的環境違法建設行為和違反排放許可證的行為,以個人名義提起訴訟。其中,相當部分屬于是公益訴訟,但其適用范圍比我們的公益訴訟要寬。第四組基本概念是民事公益訴訟和行政公益訴訟的問題。美國的公民訴訟中,一部分是為了解決行政不作為問題的公益訴訟。我們討論的環境的違法造成民事的損害救濟是民事的公益訴訟。
羅東川：應發揮行政協調等現有機制作用
我認為,盡管對公益訴訟具體制度的設計可能有不同看法,但基本出發點是不管有多大分歧也一定要把公益訴訟制度建立起來。有了制度以后將來可以完善。否則可能因為分歧導致被拿下。我講四點意見:
一是公益訴訟的必要性。在我國目前的階段對建立公益訴訟制度已經基本達成了共識,而且也符合我國國情,發展到這個階段再不重視公益訴訟的話會造成法治和社會的缺陷。從制度層面看已經有一些法律法規規定公益訴訟,司法實踐上也有一些探索,目前已具備了規定的時機和條件。但是目前公益訴訟案件數量不多,人民法院審理公益訴訟案件有一定難度,從程序、實體、特別是從有利于社會穩定和維護當事人合法權益等方面,人民法院受理涉及群體性的公益訴訟案件還是很慎重的。
二是公益訴訟的主體問題。這是公益訴訟制度首先要解決的核心問題。考慮是一項新的制度,贊成草案目前的寫法由“有關機關和社會團體”提起公益訴訟。我們也贊成“有關機關”明確首先是檢察機關,這有利于檢察機關的職能拓展。但問題是檢察機關作原告,那法律監督誰來做?這就涉及到檢察機關作為原告和作為法律監督主體的重合問題。
盡管行政管理權和行政機關作原告之間可能存在利益沖突問題,但有關行政機關作公益訴訟原告應當是我們的制度特色。建議在規定行政機關提起公益訴訟的時候要注意,現在許多涉及公益訴訟的問題都是通過行政協調的方式來解決,不管是松花江污染事件還是三鹿奶粉事件的處理,都充分發揮了行政協調的作用。其中三鹿奶粉事件通過行政機關協調,由責任企業主動承擔責任,當事人達成和解。行政機關在處理涉及公共利益方面有自己的優勢。行政協調有我們執政黨的優勢,我們在建立一個制度的時候不要簡單地把以前的都否定掉,要更現實的推動制度建立。要處理好公益訴訟和行政管理的關系,老百姓本來是告行機關行政不作為,行政機關不可能提起公益訴訟。如果行政機關不作為,檢察機關應當站出來提起公益訴訟。
三是公益訴訟范圍的規定。贊成草案的規定,用列舉加“等”的方式。通常情況下對“等”是采取擴大的解釋。最高人民法院建議稿提出“對污染環境、侵犯不特定消費者權益的行為,有關機關、依法成立的保護環境或者消費者的社會團體,為維護國家利益、社會公眾利益可以提起訴訟,請求侵害者依法承擔民事責任。”
四是審理程序。考慮公益訴訟的特殊性和有關實踐經驗不夠豐富,公益訴訟的有關程序問題建議暫不作規定,可以參照民訴法現有規定,在實踐中摸索完善。
湯維建：行政機關不宜被賦予公益訴權
我認為,對于公益訴訟的訴權主體既不可確定過寬,也不可失之過窄,而應當從實際出發,按照實事求是、循序漸進的原則加以確定。建議民事訴訟修改將公益訴訟的原告資格賦予檢察機關、社會團體和公民個人三類主體。
檢察機關應當具有作為公益訴訟的原告資格。檢察機關是憲法所確立的專門法律監督機關,維護國家利益和社會公共利益是其天職。檢察機關代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟,不僅具有法律地位的保障,而且相較于社會團體和公民個人,它更具有提起公益訴訟的人財物等方面的優勢,同時,賦予檢察機關提起公益訴訟的資格,也不用擔心會濫用訴權或者造成訴訟地位失衡等問題。
社會團體應當有權提起公益訴訟。相對于往往處在強勢地位并具有雄厚經濟實力、專業技術優勢的被告而言,公益糾紛中的普通受害者無論在起訴的專業知識還是在物質保障上通常都處在弱勢地位,難以與被告進行訴訟抗衡。相較而言,社會團體在我國也處在不斷的發展狀態之中,其參與社會管理的能力和積極性與日俱增。社會團體在其性質和職能范圍內,應有權提起公益訴訟。
公民個人也應被賦予提起公益訴訟的權利。賦予公民以公益訴權可以有效地補充公共執法所存在的不足,并且對公共執法狀況進行監督。隨著法治社會建設的深入進行,當國家利益和社會公共利益受到不法侵害,公民個人已不再是袖手旁觀,而是自覺地采取訴訟行動,投身于捍衛公益的過程之中。對此,立法應當給予支持、鼓勵和引導。當然,公民個人提起公益訴訟時,有可能會造成對公益訴權的濫用。對此,立法應當對公民個人提起公益訴訟加以適當調控,并設置相應的前置程序,對于濫用公益訴權的行為,也應當規定相應的法律責任制度。
目前草案中關于公益訴訟的主體規定為“有關機關”和“社會團體”。但是“有關機關”這個概念是含糊不清的,我建議將其直接改為“人民檢察院”。從立法技術上來看,根據憲法第三章的規定,國家機構無非包括立法機關、行政機關、司法機關,此外還有軍事機關。司法機關又包括人民法院和人民檢察院。立法機關、軍事機關、人民法院不能提起公益訴訟,其理自明。剩下的就只有行政機關和人民檢察院。如果立法者認可它們均有公益訴訟的提起權,則完全可以規定“行政機關和人民檢察院”有權提起公益訴訟,而不必要用“有關機關”這種含混的概念。從實質內容上看,我認為這里的“有關機關”應當用“人民檢察院”來取而代之,換言之,行政機關不宜被賦公益訴權。
原因要而言之有三點:一是,行政機關行使的是行政權,而提起訴訟不屬于具體行政行為,不具有行政權的屬性。如果行政機關該提起訴訟而不提起訴訟,是否還可被提起行政訴訟呢?其實,提起訴訟帶有司法屬性,而這與行政機關的憲法職能是相悖的。二是,行政機關提起公益訴訟會打破訴訟平衡。因為行政機關在進行訴訟時,它手握兩種權利,即訴權和行政權。這兩種權利混雜一起,對對方當事人而言,無疑是一種不恰當的威脅和壓迫。三是,行政機關提起公益訴訟也會掩蓋行政失誤,不利于通過公益訴訟揭示行政違法。因為公益訴訟的造成,往往或至少是有時與行政違法或行政懈怠相關聯,而在公益訴訟中,“行政問題”會越來越暴露。這種情況的客觀存在,一方面會消解行政機關提起訴訟的動力,另一方面在其提起訴訟后,也會導致訴訟的中途流失,致使問題“無疾而終”。