10月15日，《法制日報》第7版“聲音”整版發表了第3期“金杜明德法治沙龍”5位報告人的發言內容。
小額訴訟,好的起點能否達到好的終點
■ 話題嘉賓:
王亞新:清華大學法學院教授
范愉:中國人民大學糾紛解決研究中心主任、教授
傅郁林:北京大學法學院教授
張晉紅:廣東商學院法學院教授
熊躍敏:北京師范大學法學院教授
將于年內提交全國人大常委會審議的民事訴訟法修改草案,擬建立小額訴訟程序,引起了法學界和實務部門的高度關注,被稱為本次修法最重大且爭議最大的問題。
該程序屬于一種獨立于普通程序、簡易程序之外的新穎程序,一旦建立勢必對二審終審制、糾紛解決機制等諸多問題產生重大的影響。基于此,中國法學會法律信息部、中國人民大學法學院于近日共同主辦的第3期金杜-明德法治沙龍,以“聚焦小額訴訟程序”為主題,邀請我國對小額訴訟程序持續研究并有相關著述的專家學者,緊緊圍繞小額訴訟程序立法中的熱點問題各抒己見。
—— 編者
王亞新：良性設計是制度目標的保證
我認為,小額程序依其具體的程序設計有促進糾紛向訴訟外解決機制分流的可能,且這種程序的設置除了節約成本、提高效率之外,在我國民事訴訟實務中或許還可以發揮另外的功能,例如規范程序操作和限制隨意性等。首先,民事糾紛因訴訟費用減少、“進入門檻”降低等多種作用影響而大量涌入法院的傾向,在社會轉型期,傳統的非訴訟糾紛解決體系趨于衰退甚或解體,而新的代替性機制得以建立形成之前,恐已是難以根本改變的現實。在這種既成的局面下,再引入小額程序也不會誘發更多糾紛進入法院,反而能夠收到節省用于處理小額糾紛的司法資源這一效果。目前,我國民事司法的效率僅從遵守審限的角度看確實不算低,但針對小額糾紛在相應減少司法資源投入的意義上切實提高效率仍然有著迫切性。
其次,小額程序不僅因大幅度簡化程序而具有減輕當事人訟累的“便民”效果,同時還可以通過某些程序設計為當事人提供把已經提交法院的糾紛轉移到訴訟外去處理的激勵或動力。如把小額程序的強制適用和一審終審等程序與提供訴前調解等服務結合起來,就有可能引導相當一部分小額糾紛分流到訴訟之外。
最后,因現行立法上第一審訴訟程序的分類及具體規定都比較粗疏,司法實務中某些程序操作也出現了過于隨意等問題。而引入在程序設計上最具剛性的小額程序并使其作為第一審程序分化的有機環節,相信一定會有利于在程序法定原則和程序操作的融通性、靈活性之間形成平衡。在此方面的效果正好可以和注重程序的規范化或正規化這種完善訴訟法的要求相互呼應。
當然,小額程序是否能夠達到上述效果,又取決于具體程序如何設置。在考慮程序設置之前,則有一個確定小額程序適用對象范圍的問題。為了較徹底地簡化程序并保證其運用時的剛性,尤其是考慮到禁止上訴、實行一審終審制對當事人程序保障的嚴格限制,小額程序的適用對象應限定于訴訟標的在一定金額以下的買賣借貸等合同類以及勞動爭議類中的工資拖欠等小額欠債案件。牽涉人身關系的家事案件不適用此程序,只是完全不存在有關身份的爭議而僅涉及少額的財產如何分割或分擔的家庭財產分割案件及繼承案件,才可以考慮允許適用小額程序。侵權類案件即便標的額不大,因常常有較強的爭議性或者案情復雜的情形更多,原則上亦不列入此范圍之內。標的金額的“小額”程度也應相對壓低。雖然規定具體的數額還需做大量調研,但考慮到我國地區差異和收入兩級分化的現實情況,我目前傾向于立法上只須規定一個例如從2000元到1萬元的下限和上限,各地法院適用小額程序的錢債案件標的金額則由最高法院通過司法解釋授權高院視省內不同管轄區域的實際情形分別加以確定。作為這種程序適用對象的民事案件在一般基層法院約占其年受理案件量的10%到30%應該比較穩妥。
小額程序與糾紛分流、尤其是與訴前調解的關系,也是設計這種程序時必須考慮的一個重要問題。當前,如何既能夠支持法院推動訴訟外及多元化糾紛解決的努力,同時又規范和遏制其伴生的某些偏差和副作用,就成為民事訴訟立法修訂應當予以妥善處理的一項課題。作為應對這項課題的一種方案,立法上可以明確限定可以實行“調解前置”原則的案件類型及范圍,對于其余的案件,則嚴格要求立案階段的“分流”或將其交付訴前的調解必須以“當事人雙方合意”或“征得當事人同意”為必要條件。適用小額程序的案件因其牽涉的利益有限,且案情一般都比較簡單,歸入應當實行“調解前置”原則的案件類型較容易得到正當化。為此立法上可以明確規定,法院將小額案件交付訴前調解不受“當事人雙方合意”或“征得當事人同意”之限。處理小額案件的程序設計本身就因其簡便靈活的性質適合更加積極地促進當事人之間的和解,事實上此類案件在司法實務中往往大部分都能夠做到以調解方式結案。在立法上一方面鼓勵小額案件的分流,另一方面又以包括一審終審在內的這種剛性的程序規定來促使或者誘導當事人選擇判決以外的糾紛解決這種情況下,可以期待實務中對于小額案件的處理帶有更多的司法非訴色彩。
范愉：小額訴訟程序很可能已經過時
小額訴訟程序是當代世界各國民事訴訟的發展趨勢嗎?我的看法是,這可能是一個過時的制度設計。因為它是戰后世界民事訴訟法改革“接近正義Access to Justice”第一次浪潮(第一波)的產物,即簡易化；第二個浪潮(第二波)是公益、集團訴訟；第三個浪潮是非訴訟程序。因此,目前真正的發展趨勢不是簡易化,而是非訴訟程序,特別是法定前置性調解。
需要看到,國外小額訴訟制度設計的背景和中國有很大不同。中國是人民司法,可稱之為一種低端司法,法院具有便利、親民、非正式等特點,本身就已經非常便利、高效和可接近。國外小額訴訟則是在正式司法訴訟之外的一種補充,往往由非職業法官擔任法官。比如美國的小額訴訟程序,基本是非職業法官,包括資深律師等。我國的司法要解決的問題并不是繼續走低端或效率優先的道路,而小額訴訟程序的制度設計也并不能明顯提高司法效益。
實際上,小額訴訟的制度設計顯示出一個現代司法無法克服的悖論:簡易化不僅不能解決司法的固有問題,而且會帶來新的問題。西方國家原有的訴訟程序成本高、技術性強,依賴律師,嫌貧愛富；小額訴訟似乎使窮人可以打官司了,但當事人享受的是打折扣的司法,其權利受到限制；而司法資源并沒有得到節約,公共利益也由此受損。小額訴訟產出的價值要遠遠高于成本,其成本和效果不相當。而且,小額訴訟還存在執行難問題,很容易被大機構利用,成為討債公司,這是一種反向的濫用,不僅在美國出現這種情況,我國實際上也已經存在這種問題。例如,物業公司收物業費時提出多個訴訟,大企業打小額官司比老百姓便利的多,一個律師可以同時代理許多相同案件。目前我國法院為了避免群體糾紛和負面社會效果,往往限制物業公司的起訴,如一次只能起訴五件。這說明,小額訴訟本身存在一定弊端和風險的。事實上,司法需求不是通過不斷增加供給就可以解決和滿足的,有時供給越多越容易刺激需求的增長,增加不必要的訴訟、使司法進入惡性循環。
我國目前對于小額訴訟的崇尚仍然停留在簡易化和訴訟中心的傳統思路上,與此前簡單降低訴訟費和其他制度設計一樣,在便民的同時一方面把大量瑣細的小事誘導到法院來訴訟,試圖通過大量增加司法供給滿足訴訟需求,這是從理想出發的,沒有考慮到這是一個無法解決的悖論,這使得低端司法的局面無法改變,同時也不利于非訴訟機制的發展。
實際上,從目前法院的試點結果看,希望通過小額訴訟解決案多人少的問題,這種期待有點天真和理想化。這種措施實際上是刺激訴訟,因為非訴訟調解不收費,而小額訴訟也不收費,當事人當然寧可選擇法官而不選擇人民調解,這樣勢必會破壞訴前調解和法院外的非訴訟糾紛解決機制的發展。總之,我認為法院目前提供的試點和成功經驗無法證明設立小額訴訟程序的合理性和必要性。
實際上,從立法者主張的小額訴訟的目標看,目前既有的一些制度只要稍加改進,就可以解決這些需要和問題。比如法院目前大量嘗試的速裁調解,范圍比小額訴訟還大,做得也不錯。由于強調調解優先,調解結案比例很高,如果搞了小額訴訟,高度簡易化,法官考慮到反正沒有上訴,可能就更不調解了,會對法官產生一種引導,使其更傾向于判決,而不是調解,反而降低了原有制度中特有的優勢。
在今天設計制度的過程中,應注意更多發揮調解的作用,例如在調解不成時可以作出裁決,減少程序重復,達到比小額訴訟程序更好的效果。
傅郁林：司法現實擠壓下的便民訴訟
在小額訴訟這方面,我表現出的是猶豫和對中國現實的遷就。
基于兩個理由,或者說在兩個前提下,我沒有堅持反對目前支持建立小額訴訟的主張。一是立法者和大部分支持小額訴訟的學者,目標是非常清楚的,大家不是為了解決法院所說的案多和分流案件的問題,這是法院的目標,但立法者和多數學者沒有跟著這個目標走,而是為了滿足當事人以低廉、便利、快捷的途徑獲得司法接近正義的目標。那么從這個目的來說,當事人很小的請求不能用兩審終審,那么長時間都不給人家一個裁判,從這個意義上我沒有再堅持反對的意見。但就這個目標而言,我的擔心是,在制度制定者與制度操作者之間的目標明顯不一致的情況下,立法只進行如此粗糙的規定,而把細節留待最高法院去規定,這個目標會不會完全落空?另一個理由是希望以小額訴訟作為我國建立多元的程序體系的一個突破口。這次修改法律其實并沒有建立程序分類體系的打算,比如勞動訴訟、家事訴訟和公司訴訟等特別程序都沒有獨立規定,這些程序在性質上恰恰與小額訴訟程序承擔著相反的價值和功能,但這些程序都沒有規定,獨獨規定一個小額訴訟程序,不僅不解決問題,而且很可能會形成一種價值取向上的誤導。特別是當下在法院如此希望進行案件分流的背景下,小額訴訟程序可能會被嚴重濫用。
那么,便民訴訟和程序分化這兩個目標我們怎么樣才能實現呢?實證研究表明,數額越小、調解率越高,而那些數額小而又不能調解的案件,要么是一方特別無賴,那么這部分案件如果采取一審終審,就等于是把司法的問題變成信訪的問題。這是我的最大的擔心。按照現在立法機關的設計,小額裁判的異議和救濟就放入再審程序里面,這樣可能會導致再審程序的價值取向和寬嚴標準難以確定。現在的主流觀點包括我自己在內,都希望在整體上對再審程序實行更加嚴格的條件和限制,如果把小額訴訟一審終審的裁判放進去,兩個不同的目標放在一個程序里面,再審的程序目標很難設計,到底是嚴格,還是寬松?對一審終審的案件來說可能要相對寬松一些,但是對大部分規范的案件,我們整體還是希望規范限制再審程序的應用。而且,再審提高一級的問題,那么小的案件,讓當事人跑到上一級法院去再審,與小額訴訟的初衷完全不相符。我想,如果一定要建立一審終審制小額訴訟程序,對于裁判的救濟途徑不如進入普通訴訟,多走一道程序。現在實行一審終審因為是雙方選擇,立法沒有授權法官一審終審,所以法官會有更多的耐心調解；但一旦給法官裁判的權力,到底會刺激調解還是會怠于調解,可能有兩方面的因素。一方面,法官因為有了裁判權,調解欲望可能就不強了,但如果有一種救濟途徑,小額訴訟錯誤了還可以進入(本院)復審,同時加上司法統計指標會將這類案件列入錯案里面,那就可能會產生與其他司法指標對一般案件相同或相似的正面和負面的影響。另一方面,以法院的說法,現在法院說之所以難以達成調解,是因為當事人期待上訴,但如果采取一審終審,那么當事人即便不接受調解,也可能是一審裁判就了結,沒有其他指望了,那就比較容易接受調解了。從調解率的角度來說,上述正反兩個方面因素都存在,不好說哪一個方面更有利。
就這個目標來說,我想能不能換一種思路。建立小額訴訟的目標,是讓有道理的原告早一點拿到錢。其實現行法中就有兩種途徑是可以選擇的,為什么不能把先予執行的案件和程序加入小額訴訟的因素,規定某些數額以下的案件可以先予執行?當然先予執行是一個臨時措施,這是不是法官不愿意使這個制度的原因之一呢?比如,法官作出先予執行風險很大,適用條件也很苛刻。那么,能不能直接賦予小額裁判以執行力,這樣就克服了先予執行裁判的臨時性而具有一定終局性,在執行力方面與一審終審裁判是一樣的,而法官適用的時候心理風險和當事人的利益實現可能就完全不一樣了。另一個方式就是假執行。在某些案件里面不叫“假執行”。比如,大陸法系總體上是以兩審終審為原則,原則上兩審之后才執行,但是作為例外,原告提供擔保的也可以執行一審裁判；普通法系,特別是英國,原則上一審裁判就是終局。這是一種啟示。我們是否可以規定一定數額以下的小額金錢訴訟,一次判決之后就具有執行力,如果被告請求在二審裁判之后再執行,就由被告提供擔保。這樣,既可以滿足讓有道理的原告早些拿到錢,避免或減少那些為了拖延還債而提起的上訴；又可以讓真正有道理的被告有機會獲得相對便利的上訴救濟。
熊躍敏：盡可能增加當事人程序選擇權
盡管小額程序的建構理念是個頗為虛化的理論問題,但它直接關涉到小額程序建構的指導思想,所以很重要。不能把小額程序定位于為解決案多人少,提高法院訴訟效率這一目標。小額程序的理念是為普通公民提供便捷、快速、簡易、容易接近司法的救濟之路,其實質是國家為公民提供的一種廉價司法救濟途徑,主要通過限制當事人的一部分訴訟權利來獲得效率的提升與成本的低廉,這也是小額程序的悖論之一。為此,必須謹慎地設定小額程序的范圍,并盡可能地增加當事人的程序選擇權,以制約由于過分追求效率所可能導致的基本程序保障的缺失。
關于我國小額程序建構的具體問題。第一個是適用范圍。總的原則是不宜過大。從案件類型上看,日本只限于金錢支付的請求,以借款債權與損害賠償請求權等日常生活中的小額事件為對象,適用于爭點較少,一次開庭即可審結的案件。我國臺灣包括給付金錢或其他代替物或有價證券的訴訟,韓國也如此。我建議我國小額程序只限于給付金錢的請求。從案件數額上看,應否根據經濟發展水平和小額案件在基層法院的受案比例綜合衡量,同時還要參考小額案件在基層法院中所占的比例,一般不能超過30%。
第二個是原告資格與起訴次數的限定。如果不做限制,小額程序容易成為企業、團體、市政部門等的討債工具,背離了小額程序讓普通民眾接近司法的初衷,有“原告法院化”的嫌疑；如果限制原告資格,又與當事人平等這一程序公正的基本要求相違背。從比較法的資料看,像日本就規定,同一原告利用小額程序向同一法院起訴一年不得超過10次。美國有些州也對金融信貸者和法人作為原告利用小額程序附加了不同程度的限制,如有的規定一個月內起訴不得超過4次。
關于小額程序的強制適用與選擇適用問題。日本是選擇適用,德國及我國臺灣地區等是強制適用。如果最終立法選擇強制適用,也要為法院留一個出口,即規定法院認為不宜適用的,可不予適用。
關于審理程序的簡化問題。總的原則是:即便是小額程序,也應當為當事人提供最低限度的程序保障,如當事人對席的審理(不一定公開審理,可非正式開庭)、基本的證據調查程序(即時調查)以及簡單的書面記錄等應當保留。
對于救濟的途徑。就我目前所接觸到的比較法材料而言,還沒有一個國家對小額程序實行完全的一審終審,而是都會設立一個出口,為當事人提供救濟的途徑,但是出口的方式不大一樣。像日本是向作出裁判的法院申請復議,由合議庭進行審查,不能上訴；美國一些州規定,原告選擇了小額程序沒有上訴權,被告如果選擇了職業法官審判,也不可以上訴；臺灣規定小額訴訟一審結束后,如判決違背法令的可以上訴,但它的上訴并不是向一審法院的上一級法院提出上訴,而是向同樣是一審法院的管轄法院進行上訴,由其組成合議庭進行審理。無獨有偶,韓國的小額訴訟是可以上訴的,韓國和臺灣有相似之處,不是向二審法院提出上訴,而是向同級法院的合意抗訴部提出上訴。因此是一審終審還是兩審終審,恐怕要根據各國的情況作出比較現實的選擇。我主張學習日本的做法,一審終審后允許當事人申請復議,由同一法院組成合議庭進行再審理。
至于小額訴訟是否可以再審?我認為不應當剝奪小額程序使用者的再審訴權,但是要做限制,如必須經過復議程序,且再審事由在復議階段無法提出。
張晉紅：設立一審終審制才有意義
為什么要設小額訴訟程序呢?除了在相當意義上能夠滿足權利人盡快實現權利的作用外,還有一個重要的意義就是實現訴訟支出與產出的對應關系,也就是實現訴訟經濟。譬如,一個訴訟保護的是5000元或者1000元的財產,那么該訴訟的最大產出也就這么多經濟價值,如果實行兩審終審制,訴訟支出通常都會大于訴訟產出,是不經濟的,也是不應該提倡的。假如小額訴訟程序也實行兩審終審,其與既有的簡易程序將沒有根本的區別。因為一次開庭、一個月內審結、盡可能調解結案等規則都可以被簡易程序所兼容的,即一個訴訟標的100元的案件如果適用簡易程序審理,法院也可以只開一次庭,也可以在一個月內審結,甚至在更短的時間內審結,而且也可以用調解的方式結案。既然適用簡易程序都可以做到這些,為什么還要剝離出一個小額訴訟程序?這十來年,許多法院都在對速裁進行試點和摸索,其適用范圍比小額程序更大,甚至訴訟標的50萬元、100萬元的案件都采用過速裁,而且許多法院速裁試點的結果由于調解結案率高,因而上訴率普遍也很低。除此之外,在兩審終審制的背景下,如果要在立法上做到盡快地保護權利人,也可以通過完善先予執行制度和增設其它執行制度來實現。所有這些都說明一個問題,在不設置小額程序的情況下,通過對簡易程序、調解制度、先予執行等問題的立法完善,也可以在一定程度上達到對小額案件的快速結案和對權利人快速保護的目的。
之所以還要設置小額訴訟程序,關鍵是在審級上的特殊,省略一個審級的資源遠大于第一審中所節省的2個月時間(按照專家建議稿的意見,小額訴訟程序比簡易程序節省2個月),由此決定了小額程序快速結案和快速保護的足夠剛性。所以,只有將小額訴訟程序定位于一審終審制的前提下,從簡易程序中剝離出一個小額程序才是有意義的。
關于小額訴訟程序對案件的適用范圍。我認為如果小額訴訟程序的審級定位為一審終審,其適用范圍就一定要小,因為小額程序客觀上是以犧牲一定程度的公正為代價的(至少犧牲了形式上的公正),而在我國法官的業務水平和道德素養普遍不被信任的背景下,民眾和當事人對一審終審制的心理承受力是極為有限的,所以,對小額程序適用的案件比例進行嚴格的控制是非常重要的。
關于小額案件的具體適用范圍,我贊同目前僅適用于金錢給付之訴的案件。非金錢的給付案件由于存在價值的換算或評估,會造成在案件分流時的麻煩,反而影響訴訟效率,因而不宜適用小額程序。至于小額案件具體金額的定位,我認為由《民事訴訟法》統一確定有難度。因為我國是一個各地區的經濟發展極不平衡的國家,統一數額不大可能。我的建議《民事訴訟法》只規定小額案件的標的金額的上限,具體的標準由各省高級法院根據本地區的實際情況來確定(并報最高法院備案),但各省高級法院所確定的小額案件數量不能超過全部民事糾紛案件的10%。
目前,對小額程序有兩種選擇權:一是即便符合小額案件的金額標準,也要由當事人行使了選擇權才可以適用小額程序；二是即便超過小額案件的金額標準,當事人也可以選擇適用小額程序。我認為,這兩種選擇權都不可以賦予給當事人。就第一種選擇來看,當小額程序的立法公之于眾,大家都知道小額程序實行一審終審了,在這種情況下,讓已經發生小額糾紛的當事人選擇是否適用小額程序的結果是完全可以預測的:權利人基于盡快實現權利的需要,一般都愿意選擇小額程序,但以我國民事訴訟的實踐狀況來看——債務人通常是能賴就賴,能拖就拖——義務人基本上都會拒絕適用小額程序。也就是說,小額程序被雙方當事人共同選擇的幾率很低,進而造成小額程序被閑置的可能性很大。
對于小額案件裁判的救濟問題,我個人認為,一審終審的判決和兩審終審的判決一樣,都屬于生效判決,而所有的生效判決如果存在法律規定應當糾正的錯誤,應當統一適用再審程序。因為這些作為再審事由的錯誤,既不允許適用兩審終審制案件的裁判犯這些錯誤,也同樣不允許適用一審終審制案件的裁判犯這些錯誤。而且,如果適用一審終審制的裁判確實存在著可以提出再審的錯誤,不讓其適用再審程序的理由又何在?我的觀點是:依小額程序作出的判決,當事人認為存在法定再審事由的,可以申請再審。從另一方面看,以再審程序對小額案件的當事人進行事后程序救濟,也有助于對審理小額案件的法官形成心理上的約束。