全國各地迭出的出租汽車罷運事例，已逐步從利益格局的爭奪上升到了可能危及到社會局部穩(wěn)定的公共事件。
究其根源，無疑還是出租車公司與出租車司機之間的利益與分配兩者之間的博弈——出租車司機每月須固定向公司繳納的“份子錢”(承包費)，此外，隨著不斷刷新的油價，無形之中使運營成本跟著增加，這個利益天平自然會出現(xiàn)不對等，也就導(dǎo)致了矛盾的產(chǎn)生。
“我們發(fā)現(xiàn)，根由在于政府對出租車實行特許經(jīng)營，使得出租車公司對出租車的經(jīng)營權(quán)形成了壟斷性占有，而對于出租車經(jīng)營權(quán)實施行政特許的做法在全國被普遍推行�！毕嫣洞髮W(xué)法學(xué)院歐愛民教授與8名碩士研究生查閱了我國現(xiàn)行有關(guān)出租車管理的法律、法規(guī)、規(guī)章，經(jīng)仔細研究，發(fā)現(xiàn)對出租車經(jīng)營權(quán)實施行政特許這一普遍做法，竟然缺乏法律依據(jù)。
于是，9名“好事”的湘潭大學(xué)法學(xué)院師生找到了兩份要求“出租車特許經(jīng)營”的政府文件，仔細“會診”了一番。在他們認為這兩份要求出租車進行特許經(jīng)營的“紅頭文件”沒有法律依據(jù)后，9名師生聯(lián)名向湖南省人民政府法制辦提起申請，請求對相關(guān)“紅頭文件”的合法性進行審查。
這也讓城市出租車的“公司化”與“個體化”之間的爭議再次成為公眾關(guān)注的焦點。
“全國普遍做法竟然缺乏法律依據(jù)”
去年9月份， 湘潭大學(xué)法學(xué)院教授歐愛民的一位碩士研究生論文開題報告為“出租車特許經(jīng)營制度研究”。通過查閱大量的文獻和資料，歐愛民和同學(xué)們卻發(fā)現(xiàn)，對出租車經(jīng)營權(quán)實施行政特許這一全國普遍做法，竟缺乏法律依據(jù)。
經(jīng)法理論證后，湘潭大學(xué)法學(xué)院師生9人將目光投向了湖南省內(nèi)各級政府對出租車經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，通過廣泛搜集，發(fā)現(xiàn)湖南常德等地明確規(guī)定對出租車經(jīng)營權(quán)實施行政特許，規(guī)定只有法人才能經(jīng)營出租汽車，長沙則要求個人出租汽車經(jīng)營者必須接受出租汽車經(jīng)營企業(yè)、城市出租汽車協(xié)會個人分會或服務(wù)公司的托管，強制推行規(guī)模經(jīng)營的模式，“這對公民自主經(jīng)營權(quán)構(gòu)成了不適當?shù)南拗�，違背了上位法，因此，我們請求撤銷長沙的托管規(guī)定和常德的特許規(guī)定”。歐愛民在遞交給湖南省法制辦的審查申請書上提到說。
他們對長沙市公用事業(yè)管理局、物價局、財政局共同制定的《長沙市客運出租汽車確定新一輪經(jīng)營者的實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，以及常德市人民政府制定的《常德市城市公共客運管理辦法》(常德市人民政府令第9號 2006年6月3日起施行)分別向湖南省人民政府法制辦提出規(guī)范性文件的合法性審查申請。
在歐愛民及其8名學(xué)生看來，他們之所以會提起出租車規(guī)范性文件的合法性審查，是因為他們認為出租車特許經(jīng)營不但沒有法律依據(jù)，而且危害很大：一是特許經(jīng)營使普通民眾難以從事出租車的經(jīng)營，從而催生了許多黑車，引發(fā)了諸如“釣魚執(zhí)法”的法治悲��；二是特許經(jīng)營造成出租車的經(jīng)營壟斷，加重了駕駛?cè)藛T的經(jīng)濟負擔(dān)，這是我國出租車罷運事件頻發(fā)的根本原因；三是特許經(jīng)營造成市場壟斷，導(dǎo)致市場供給不足，不利于人民群眾的出行，也抬高了出租車的價格，侵害了消費者的權(quán)益。
歐愛民表示，任何公民均有權(quán)對“紅頭文件”進行監(jiān)督，行政規(guī)范性文件審查為公民行使監(jiān)督權(quán)提供了一個切實可行的途徑，開辟了另一條公民權(quán)利救濟的途徑。
他說，首先，根據(jù)1997年由原建設(shè)部、公安部共同制定的《城市出租汽車管理辦法》的規(guī)定，對于符合條件的出租汽車個體工商戶，客運管理機構(gòu)應(yīng)當在收到申請文件之日起的三十日內(nèi)，根據(jù)出租汽車的發(fā)展計劃及申請者的條件作出審核決定，核準的，發(fā)給許可憑證；不核準的，書面通知申請人。
其次，根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第三十二條規(guī)定：“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品�！痹摲蓷l文所規(guī)定的產(chǎn)品當然包括“服務(wù)類”產(chǎn)品�！秾嵤┓桨浮穼⒊鲎馄嚱�(jīng)營主體限定在“出租汽車經(jīng)營企業(yè)、城市出租車協(xié)會個體分會或服務(wù)公司托管”范圍，剝奪了其他符合規(guī)定條件的企業(yè)和個人從事出租車托管業(yè)務(wù)的權(quán)利，因此，《實施方案》的托管規(guī)定與《反壟斷法》相抵觸，應(yīng)該予以撤銷。
“由此可見，實施特許經(jīng)營必須具有法律依據(jù)，但目前在湖南省尚未有一部法規(guī)規(guī)章明確將出租汽車行業(yè)納入行政特許的范圍�！睔W愛民認為，根據(jù)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》和《建設(shè)部關(guān)于納入國務(wù)院決定的十五項行政許可的條件的規(guī)定》，出租汽車行業(yè)不屬于行政特許的范圍，托管的規(guī)定缺乏法律依據(jù)，應(yīng)予以撤銷。這就意味著，公民個人只要符合法律規(guī)定的條件，就可以申請獲得出租汽車經(jīng)營權(quán)。
被指“公司化剝削”牟取暴利
歐愛民認為，出租車經(jīng)營權(quán)由出租車公司壟斷占有，就排除了個人經(jīng)營出租車的可能性，將個人攔在了出租車行業(yè)之外。在實踐中，很多出租車公司拿到經(jīng)營權(quán)后，自己不營運，而將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給小公司，小公司再轉(zhuǎn)包給主駕駛員，主駕駛員再分包給副駕駛員，副駕駛員再分包給頂班駕駛員，這樣層層轉(zhuǎn)包，每轉(zhuǎn)包一次，就盤剝了一次利潤。駕駛員成為“金字塔”的最底層，利益鏈條的最末端。駕駛員的各級上家只管坐收“份兒錢”(承包費)、“規(guī)費”，從而導(dǎo)致出租車行業(yè)利益分配嚴重不公，并衍生出一個�？俊肮净瘎兿鳌蹦踩”├摹笆忱A層”。
2009年5月份，在長沙市開出租車近5年的張韓(化名)花31萬元從別人手里買下了一臺“三維”出租車，但是當老板的滋味并不如想象中那樣美好。張韓稱，白天，他把車子承包給主駕駛李奎(化名)，自己則開晚班。因為白班要交‘規(guī)費’210元，比晚班要貴90元。
張韓說，每個月必須除了必須向公司交納折舊費和規(guī)費外，他每晚最后的純盈利只有100多元，一個月下來，張韓的工資僅有3000多元，當然這還得在當月不出現(xiàn)違章、事故、投訴等問題的前提下。
與張韓所不同的是，36歲的張曉(化名)在開出租車6年后，突然轉(zhuǎn)行開“黑車”，用他的話說，開出租車壓力太大了，總是瀕臨虧本的邊緣。
張曉告訴記者，之前，他選擇以“全包”的形式從長沙某出租車公司購買了一臺出租車，“每天工作11個多小時，但大部分錢卻都交給了公司，很不劃算�！�
在采訪中，大部分出租車司機表示，長沙出租車向公司交納的折舊費、規(guī)費偏高，一位 “藍燈”出租車司機稱，只有把這兩項費用降低，才能保障出租車司機有一定的收入。另外，長沙出租車司機還反映，長沙出租車過少，導(dǎo)致現(xiàn)在出租車如同房價一樣，被人越炒越熱，讓許多出租車司機都難以承受。
繼重慶發(fā)生出租車罷運事件后，去年11月10日，海南三亞市和甘肅永登縣兩地也出現(xiàn)了出租車罷運。由于各地政府處理得當，沒有引發(fā)重大事件。有人分析認為，造成這種通過“罷運”進行利益博弈現(xiàn)象的根源，是現(xiàn)有的出租車行業(yè)“公司化”體制。這一體制規(guī)定，出租車必須公司經(jīng)營，限制個體進入，無處可去的個體出租車經(jīng)營者，唯有投奔公司，方能繼續(xù)生存。
被政府文件和行業(yè)規(guī)則固定下來的“公司化”，使出租車“公司”從一個市場主體變成了一個管理機構(gòu)，一個將公共資源、政府權(quán)力“商品化”的載體，其本質(zhì)就是政府一次壟斷下的二次壟斷。面對嚴重不公的行業(yè)利益分配法則和空洞缺位的服務(wù)，司機敢怒而不敢言，而司機收入相對過低，特別是當燃油氣價格出現(xiàn)大幅上漲時，這種矛盾就更加突出。
“公司化”與“個體化”之爭
在去年的“兩會”上，全國政協(xié)委員湯燕雯根據(jù)調(diào)查，認為全國不少地方出現(xiàn)的出租車罷運事件，其背后有隱藏的體制弊端，她在《關(guān)于改革出租車行業(yè)體制的提案》(3975號)中呼吁全面改革出租車行業(yè)體制，取消強制性的“公司制”，允許脫離公司以個人身份經(jīng)營。這一提案引起了國家有關(guān)部門的高度重視，交通運輸部稱目前他們正在組織起草出租汽車行業(yè)政策。
“出租車行業(yè)目前這種公司制，根本達不到有利于加強行業(yè)監(jiān)督管理，有利于規(guī)�；哪康�，相反，卻催生出一個變相獲利的壟斷群體，造成種種矛盾。因此，全面改革出租車行業(yè)體制，取消強制性的公司制，放開市場，啟動真正的市場化運行體制是必然的選擇�！睔W愛民說。
長沙市公用事業(yè)管理局公交管理處處長陳永泰介紹，自2004年開始，長沙市公用事業(yè)管理局從交警部門手中接管出租車行業(yè)，當時長沙共有出租車公司57家，經(jīng)近幾年的優(yōu)化和調(diào)整，如今是28家，城區(qū)共計6280余臺出租汽車。
陳永泰告訴《法制周報》記者，目前，國內(nèi)的出租車行業(yè)有三種經(jīng)營模式，別的城市也都是依照這三種模式作為參照，大同小異。這三種模式分別被稱為北京模式、上海模式、溫州模式，長沙出租車市場主要以租賃形式的經(jīng)營模式為主。陳永泰解釋稱，北京模式就是租賃經(jīng)營和承包經(jīng)營模式，即由公司取得經(jīng)營權(quán)以后，買車租給或承包給個人；上海模式則是公司化的經(jīng)營模式：經(jīng)營權(quán)歸公司，所有從業(yè)人員均實行公司化管理，按正規(guī)程序招聘上崗；第三種為溫州模式，全部放開市場，一個出租車是一個經(jīng)營個體，為個體經(jīng)營模式。
“從全國三種模式看，最穩(wěn)定的是上海模式。從未出現(xiàn)過出租車罷運事件。”陳永泰表示，出租車行業(yè)是公共服務(wù)行業(yè)，但是它是一個進入市場競爭領(lǐng)域的服務(wù)行業(yè)，它不同于公共汽車行業(yè)，公共汽車和出租車雖同屬于公共交通事業(yè)，但公共汽車行業(yè)屬于完全的公益服務(wù)行業(yè)，它的票價由國家調(diào)控，出租車的票價則由市場進行一定的調(diào)劑。在現(xiàn)階段，讓出租車完全走向市場化的條件還不成熟。
正因為如此，如果每臺車都是一個經(jīng)營主體，行政執(zhí)法管理部門不論在人力還是物力上，都會增加執(zhí)法成本。為了最大化追求利潤，個體駕駛員會不惜降低服務(wù)質(zhì)量，甚至不惜違法違規(guī)，比如拒載和宰客等現(xiàn)象。
對于頻繁出現(xiàn)的罷運問題，陳永泰也表示，這實際上是公司的利益和從業(yè)人員的利益之爭，然而，這個利益該向誰傾斜呢？作為政府，需要的是這個行業(yè)最快捷最優(yōu)質(zhì)的為市民服務(wù)，不是為哪一個利益集團的服務(wù)。再者，即便完全開放市場，也免不了個體化之間在分包時發(fā)生的“層層剝離”逐利現(xiàn)象。
近日，記者從湖南省政府法制辦了解到，法制辦已以書面形式回復(fù)歐愛民，駁回了他的請求。
對此，歐愛民認為，在此之前，很多人關(guān)注出租車經(jīng)營權(quán)問題都是從經(jīng)濟角度、社會角度及民生角度來探討利與弊，他們首次從法學(xué)角度提出了出租車經(jīng)營權(quán)實施行政特許缺乏法律依據(jù)問題，希望引起社會關(guān)注，國家以后在制定新的管理條例時可能也會考慮到這個問題。
(記者 李俊杰 實習(xí)生 黃秋霞 何金)