在法治軌道上推進信訪治理現代化
景漢朝
現代化既是人類從現實社會向理想社會邁進的過程，也是人類文明發展的前沿。由于各國經濟、政治、歷史、文化、社會以及所處的發展階段不同，世界上不存在定于一尊的現代化模式和放之四海而皆準的現代化標準。黨的二十大報告強調，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。從中國式現代化的歷史進程看，新中國成立特別是改革開放以來，我們用幾十年時間走完了西方發達國家幾百年走過的工業化進程，創造了經濟快速發展和社會長期穩定的奇跡。黨的十八大以來，黨和國家事業發展取得歷史性成就、發生歷史性變革，為人類實現現代化貢獻了中國智慧、中國方案、中國力量。同時，在這一巨大的變革進程中會遇到許多新情況、新問題、新挑戰。信訪是這一社會轉型期矛盾的集中反映和化解渠道，信訪治理始終是我國國家治理、社會治理的一個重要方面。信訪治理現代化是我國國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，必須高度重視運用法治思維和法治方式，在法治軌道上推進信訪治理現代化。
一、信訪治理現代化是中國式現代化的重要內容
習近平總書記指出：“中國式現代化，是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。”從一定意義上講，信訪是富有中國特色的一種社會治理制度，有源遠流長的歷史和深厚的文化積淀，最早可以追溯到《呂氏春秋》記載的遠古時期“堯有欲諫之鼓，舜有誹謗之木”，以及西周的“路鼓”“肺石”等信訪制度。我們黨一直十分重視信訪工作，將其作為黨的群眾工作的重要組成部分，黨和政府了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，各級機關、單位及其領導干部、工作人員接受群眾監督、改進工作作風的重要途徑。黨的一系列重要報告、文件等都對信訪工作作出了部署、提出了要求。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、運籌帷幄，圍繞信訪治理部署了一系列戰略性改革舉措，推動信訪治理現代化取得突破性進展和標志性成果。
為適應新時代信訪工作的發展趨勢，2022年，中共中央、國務院印發《信訪工作條例》，堅持和加強了黨對信訪工作的全面領導，保持黨和政府在各個領域、各個方面同人民群眾的密切聯系，對信訪治理高質量發展提出了新的更高要求。十四屆全國人大一次會議表決通過了國務院機構改革方案，將國家信訪局由國務院辦公廳管理的國家局調整為國務院直屬機構。中共中央、國務院印發了《黨和國家機構改革方案》，組建中央社會工作部，作為黨中央職能部門，負責統籌指導人民信訪工作，統一領導國家信訪局，進一步體現了黨和國家對信訪治理的高度重視，從更高維度進一步加強和改進人民信訪工作。
信訪治理的本質特征決定了中國式現代化必然包含信訪治理現代化。一是從信訪治理的人民性來看。中國式現代化是人口規模巨大的現代化。我國十四億多人口整體邁進現代化社會，必須始終把人民對美好生活的向往作為現代化建設的出發點和落腳點。習近平總書記指出，信訪是送上門來的群眾工作，要通過信訪渠道摸清群眾愿望和訴求，找到工作差距和不足，舉一反三，加以改進，更好為群眾服務。信訪是涉及千家萬戶的“大工程”，中國式現代化離不開信訪治理的現代化。二是從信訪治理的政治性來看。信訪不僅是一個來信來訪的具體制度問題，更承載著重要的政治功能。黨的二十大報告強調，江山就是人民，人民就是江山。中國共產黨領導人民打江山、守江山，守的是人民的心。民心是最大的政治，也是中國式現代化堅守的“初心”。長期以來，黨中央、國務院始終將信訪工作作為黨和政府與人民群眾聯系的橋梁和紐帶，作為鞏固黨的執政基礎的“民心工程”，彰顯了信訪治理在中國式現代化中的重要作用。三是從信訪治理的社會性來看。中國式現代化不僅需要改革發展，也需要社會穩定。信訪是人民群眾訴求表達、利益協調、權益保障的通道，是社會治理的重要方面，反映了社會矛盾糾紛的現狀和發展態勢。信訪治理就是化解社會矛盾糾紛，因此，信訪治理現代化是中國式現代化、國家治理體系和治理能力現代化、社會治理現代化的題中應有之義。
二、信訪治理現代化必須堅持法治化
法治是人類政治文明的重要成果，是現代社會治理的基本手段。一個現代化國家必然是法治國家，必須在法治的框架內運行。習近平總書記指出，必須堅持把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略、把法治作為治國理政的基本方式。要切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預防，夯實基層基礎，加強法治建設，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程。黨的二十大報告強調，“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”，“全面推進國家各方面工作法治化”。這既是國家長治久安的根本要求，也是中國式現代化的重要保障。信訪治理現代化作為中國式現代化的重要內容，必須切實貫徹法治要求，堅持依法維護最廣大人民群眾的根本利益，維護國家法治的尊嚴和權威。
同時也要看到，信訪治理現代化是一個比較復雜、難度較大的過程。首先，必須辯證看待信訪的“兩面性”。一方面，信訪是人民群眾的權利意識、自我保護意識提高的表現，特別是運用法律武器維護自己利益，反映了公民法律素養的提升。群眾選擇信訪，也是相信自己的合法權益可以通過公權力機關得到依法保護。另一方面要看到，信訪一旦失序，會對法治形成沖擊甚至破壞，影響全面依法治國進程，與推進中國式現代化的要求相悖。其次，必須補齊信訪治理的法治短板。主要有以下幾個方面：一是權利本位意識不強。有的國家機關工作人員仍然存在官本位的思想，運用法治思維和法治方式行使職權的意識不強，在處理公權力與個人權利的關系時，有些情況下有意無意地損害了群眾的合法權益，而且應有的救濟制度也不健全。信訪發生后，處理手段的程序性、規則性、規范性比較弱，應有的公開性、公正性不足，導致權威性和公信力下降，這與法治的基本精神不符。二是規則意識不強。有的信訪群眾法治意識還比較弱，法律知識欠缺，雖然重視保護自己的權益，但不重視也不習慣依法行使權利，有的信訪訴求不合法、不合理、不合情，卻始終堅持。三是法律及相關制度不健全、約束力不足。比如在涉訴信訪中，涉訴信訪與非訴信訪交織、信訪與訴訟程序混雜、再審制度與申訴制度職能不清，導致越級訪重復訪任意突破審級制度、終審不終、政府與司法機關職能職責不清，等等，不僅與司法權的運行規律與特點不相符，而且影響司法權威、法治權威。四是信訪秩序性不夠。實踐中，無論是上訪秩序還是接訪秩序都需要進一步規范，尤其是信訪人的自我約束性還有待提升，有的違法上訪、違規上訪、違反程序上訪，極個別甚至實施極端行為造成嚴重后果。
信訪治理現代化必須堅持法治化。一方面，要切實維護信訪群眾合法權益和合理訴求。這是信訪治理的核心和根本，是矛盾的主要方面。以人民為中心既是我們的根本執政理念，也是信訪制度和信訪治理的指引和目的。人民是共產黨人的衣食父母，是我們黨執政的最大底氣，信訪治理的出發點和落腳點以及整個過程都必須以維護人民群眾的合法利益為核心。只有秉承這一理念，才能防止和減少信訪的發生，確保信訪治理的正確方向。如果公權力機關或有關組織在行使權力或管理職責時，不能嚴格依法辦事，損害人民群眾的合法利益，信訪發生后應該維護的權益又不能及時依法維護，長此以往就會脫離人民群眾，損害黨的執政基礎。另一方面，要依法處理不合理、不合法信訪。信訪活動中有極個別的人無原則、無依據、無底線地提出不合法、不合理的要求，或者采取極端手段要挾施壓。對此要掌握原則、把握底線，準確理解和適用法律政策，不能任意遷就。否則，有違法治原則，對其他信訪群眾或相關利益者也是一種不公平。對于極個別嚴重違法行為，要嚴格準確按照法律程序依法制裁，但要防止簡單行事、適得其反。
三、在法治軌道上推進信訪治理現代化的原則
在法治軌道上推進信訪治理現代化，要堅持治理體系系統化、治理機制法治化、治理手段信息化、司法權力運行規范化和信訪權益保障充分化等“五化”原則。
第一，堅持信訪治理體系系統化。建設社會主義現代化法治國家，需要堅持系統思維推進信訪治理現代化，構建起一套科學完整的訴訟和非訴訟手段相結合的矛盾糾紛解決制度體系，綜合運用各種手段實現解決矛盾糾紛的目標。要樹立一元與多元、公正與效率、法治與自治兼顧的理念，建立健全人民調解、行政調解、司法調解、仲裁、行政復議、訴訟等多種糾紛解決方式相互補充、相互協調的矛盾糾紛多元化解機制，并充分發揮實際效能。
第二，堅持信訪治理機制法治化。在新時代堅持全面依法治國、推進法治中國建設、建設社會主義現代化國家的形勢下，必須推進信訪治理法治化。這是貫徹落實習近平法治思想的必然要求，是信訪工作的客觀需要，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。長期以來特別是黨的十八大以來，黨中央從國家治理體系和治理能力現代化的高度對信訪治理進行謀劃部署，形成《信訪工作條例》等一系列制度成果。要跟蹤條例實施情況，及時發現實施中存在的新情況、新問題，深入調研，總結經驗，在時機成熟時提上立法日程。在實際工作中，要特別注意信訪及其治理的規則化運行，依法、依規、依政策處理好每一起信訪案事件，使信訪治理法治化落地生根。
第三，堅持信訪治理手段信息化。習近平總書記深刻指出，“沒有信息化就沒有現代化”。當前，全球信息化發展日新月異，已經深入到社會生活和社會治理的方方面面。信訪治理必須主動適應時代發展，以信息化為助力，深度融合移動互聯網、大數據、云計算、人工智能等手段，充分發揮現代信息技術在信訪治理中的效能。要研究智能治理法律和標準體系，既要注重管控，更要注重保護公民合法權益，預防和減少矛盾糾紛和信訪發生。既要注重信息技術的廣泛深度應用，又要注重信息安全，打造智能、依法、安全的信訪治理新樣態、新模式，大力促進信訪治理模式的變革，推動信訪治理現代化。
第四，堅持司法權力運行規范化。信訪事項中有相當一部分是涉法涉訴信訪。司法權力運行科學、嚴謹、透明，是促進司法廉潔、維護司法公正、提高司法效能、增強司法權威的重要途徑，是有效化解涉法涉訴信訪問題的根本所在。司法權是對案件事實和法律的判斷權和裁決權，與行政權的“首長負責制”不同，要確保判斷正確、裁量公正，必須強調“親歷性”，堅持“讓審理者裁判、由裁判者負責”，實行“合議庭負責制”“獨任法官負責制”，同時強化制約監督。要認真研究新形勢下司法的特點和運行規律，改革司法管理體制和機制，著力激活基層司法機關治理的“神經末梢”。要推動司法機關內部權力構造的科學化，構建效能型司法管理模式，實現司法公正與效率的有機統一，真正從源頭上解決涉法涉訴信訪問題。
第五，堅持信訪權益保障充分化。我們黨堅持以人民為中心的執政理念和全心全意為人民服務的根本宗旨，決定了實現信訪治理現代化應當使人民群眾特別是信訪群眾的合法權益保障更加全面充分。在法治軌道上推進信訪治理現代化，尤其要注重依法平等保護信訪群眾合法權益。當前，人民群眾維權意識不斷增強，法治需求不斷增長，不僅要求實質結果公正，還要求程序依法依規；不僅要求文書說理充分，還要求字句精確；不僅要求信息透明公開，還要求辦理快速高效。要不斷創新和加強信訪治理，通過科學化、規范化、精細化的治理方式，不斷滿足人民群眾日益增長的法治需求，對弱勢群體給予更多的體恤和關愛，確保信訪群眾合法權益得到充分保障。
黨的二十大擘畫了全面建成社會主義現代化強國、以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖。我們要在法治軌道上大力推進包括信訪治理現代化在內的國家治理體系和治理能力現代化，努力建設更高水平的平安中國、法治中國，為推進強國建設、民族復興作出應有的貢獻。
作者：全國人大社會建設委員會副主任委員，中國法學會副會長