摘要：將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系，使黨內(nèi)法規(guī)成為一個重要的法治概念，彰顯了中國特色社會主義法治的政理、法理與實(shí)踐邏輯，是習(xí)近平法治思想中最具原創(chuàng)性的理論之一，是中國共產(chǎn)黨以法治思維和法治方式進(jìn)行自我革命、全面從嚴(yán)治黨的有力體現(xiàn)。在建黨一百年的重大歷史節(jié)點(diǎn)，應(yīng)該旗幟鮮明地將黨內(nèi)法規(guī)作為新時代中國法學(xué)的新范疇，理直氣壯地將中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政之“法”作為新時代中國法學(xué)的研究對象。這是法學(xué)領(lǐng)域貫徹習(xí)近平法治思想的必然要求，是落實(shí)中國哲學(xué)社會科學(xué)時代使命的必然要求，是培養(yǎng)新時代法治人才后備力量的必然要求。中國法學(xué)界應(yīng)深刻把握黨內(nèi)法規(guī)作為新時代中國法學(xué)新范疇的變革性意義，積極將黨內(nèi)法規(guī)融入中國特色社會主義法學(xué)話語體系，積極推動黨內(nèi)法規(guī)學(xué)理研究和人才培養(yǎng)事業(yè)大發(fā)展。
作者：中國法學(xué)會黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任、研究員王偉國。
關(guān)鍵詞：習(xí)近平法治思想；黨內(nèi)法規(guī)；依規(guī)治黨；依法執(zhí)政；中國法學(xué)新范疇；新時代
黨內(nèi)法規(guī)是一個實(shí)踐先行提煉在后的概念。黨內(nèi)法規(guī)作為一種制度現(xiàn)象，伴隨著黨的誕生和成長至今已存在百年，但作為一個明確的概念，則是由毛澤東于1938年10月在黨的六屆六中全會上作政治報告時提出來的。當(dāng)初用的是“黨規(guī)”，新中國成立后改為“黨內(nèi)法規(guī)”的提法。黨內(nèi)法規(guī)也是一個提出在先界定在后的概念。在很長一段時間里，“黨內(nèi)法規(guī)”“黨規(guī)”“黨規(guī)黨法”等提法主要在中央領(lǐng)導(dǎo)同志的講話中使用。1980年2月黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，第一次將“黨規(guī)黨法“概念寫入中共中央文件；1981年6月黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來若干歷史問題的決議》第一次將“黨內(nèi)法規(guī)”概念寫入中共中央文件。隨著1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布和1992年10月“黨內(nèi)法規(guī)”寫進(jìn)黨章，“黨內(nèi)法規(guī)”概念開始被規(guī)范界定（注：1990年7月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》將“黨內(nèi)法規(guī)”定義為：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。”2012年5月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將“黨內(nèi)法規(guī)”的定義修訂為：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”2019年9月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將“黨內(nèi)法規(guī)”的定義完善為：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。”）并在黨的文件中廣泛使用。而以黨的十八屆四中全會為分水嶺，“黨內(nèi)法規(guī)”同時轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�重要的法治概念[2]。
對黨內(nèi)法規(guī)這樣一種極具中國特色的制度現(xiàn)象、法治現(xiàn)象，在黨的十八屆四中全會以前相當(dāng)長時期內(nèi)基本上不入“法眼”（注：長期以來，法學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象關(guān)注不夠，有些學(xué)者不愿正視黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象，對黨內(nèi)法規(guī)概念持疑問甚至否定態(tài)度，仿佛一講黨內(nèi)法規(guī)，就會混亂法治理論。也有人認(rèn)為凡屬于政黨制定的黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)等都屬于黨內(nèi)規(guī)范的范疇，建議用黨內(nèi)規(guī)范的提法替代黨內(nèi)法規(guī)的提法。這導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)及其相關(guān)問題甚至被認(rèn)為既非科學(xué)問題更非法學(xué)問題，不能也不應(yīng)該納入法學(xué)研究范疇，由此形成了黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象長期不入“法眼”的狀況。參見肖金明.法學(xué)視野下的黨規(guī)學(xué)學(xué)科建設(shè).法學(xué)論壇,2017,(2).）；自黨的十八大屆四中全會以后，中國法學(xué)界又存在“冰火兩重天”的景象（注：所謂“冰”，是指目前還有相當(dāng)多的法學(xué)教育和研究人員對黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象缺乏學(xué)習(xí)的積極性和研究的主動性，有的還表現(xiàn)得較為冷漠，甚至刻意遠(yuǎn)離對黨內(nèi)法規(guī)的研究；所謂“火”，是指黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)在全國許多地方不斷成立并已經(jīng)形成星火燎原之勢，法學(xué)一級學(xué)科下培養(yǎng)“黨內(nèi)法規(guī)”方向研究生、法學(xué)本科設(shè)置“黨內(nèi)法規(guī)”專業(yè)方向的試點(diǎn)不斷推進(jìn)，一些法學(xué)教育和研究者已經(jīng)積極投身黨內(nèi)法規(guī)的教學(xué)和科研中）。形成這種局面的原因固然是多方面的，但根本在于黨內(nèi)法規(guī)始終未明確成為法學(xué)范疇。要從根本上改變這種狀況，真正實(shí)現(xiàn)新時代中國法學(xué)的升級轉(zhuǎn)型，就必須拓展包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的法學(xué)新范疇新概念的研究[3]，明確將黨內(nèi)法規(guī)作為新時代中國法學(xué)的新范疇。
一、黨內(nèi)法規(guī)成為法治概念的時代意義
黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)駛?cè)肟燔嚨溃h內(nèi)法規(guī)迅速成為法治“熱詞”。特別是黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)擺在全面推進(jìn)依法治國極為突出的地位：將形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系與形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系一并納入中國特色社會主義法治體系；明確“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”；明確“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”；要求“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。”[4]由此，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同成為密切相關(guān)的法治概念，這極具中國特色和時代意義。
（一）黨內(nèi)法規(guī)成為法治概念是習(xí)近平法治思想中最具原創(chuàng)性的理論之一
習(xí)近平法治思想是一個內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備的理論體系，涵蓋了全面依法治國的政治方向、重要地位、工作布局、重點(diǎn)任務(wù)、重大關(guān)系、重要保障等方方面面。作為全面依法治國工作布局的重要內(nèi)容之一，就是堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系，這是推進(jìn)全面依法治國的總抓手。而將黨內(nèi)法規(guī)體系納入法治體系，不僅是法治中國建設(shè)中國化的生動體現(xiàn)，而且是法治理論的創(chuàng)新發(fā)展。如果說建設(shè)中國特色社會主義法治體系是我們黨提出的最具原創(chuàng)性、時代性的概念和理論之一[5]，那么，黨內(nèi)法規(guī)體系納入這一法治體系則是這種原創(chuàng)性的經(jīng)典體現(xiàn)。
習(xí)近平法治思想將黨內(nèi)法規(guī)體系確定為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，將黨內(nèi)法規(guī)作為一個重要的法治概念，與中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、中國特色社會主義法治體系的定位和我國國情高度契合。第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國的根本保證。國際國內(nèi)環(huán)境越是復(fù)雜，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)越是繁重，越要運(yùn)用法治思維和法治手段鞏固執(zhí)政地位、改善執(zhí)政方式、提高執(zhí)政能力，保證黨和國家長治久安。全面依法治國是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機(jī)制，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實(shí)施[6]。在法治保障的制度依據(jù)中，不僅有憲法法律，而且有嚴(yán)于國法的黨規(guī)黨紀(jì)。第二，法治體系是國家治理體系的骨干工程[7]。由此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不僅是“法治中國”建設(shè)系統(tǒng)工程的“奠基工程”，而且是國家治理體系骨干工程的“硬核工程”。黨內(nèi)法規(guī)在制約權(quán)力行使方面，發(fā)揮著國家法律不可替代的獨(dú)特規(guī)范作用。擁有一套完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，是我們黨充分發(fā)揮政治優(yōu)勢，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要制度保障。建設(shè)包括黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)的中國特色社會主義法治體系，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于在全面深化改革總體框架內(nèi)全面推進(jìn)依法治國各項(xiàng)工作，有利于在法治軌道上不斷深化改革[8]。第三，將黨內(nèi)法規(guī)體系明確納入中國特色社會主義法治體系，是我國法治區(qū)別于西方法治的一個鮮明特色和制度優(yōu)勢，是中國特色社會主義法治建設(shè)的中國智慧、中國方案的具體體現(xiàn)。正如習(xí)近平總書記所指出的：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。……我們要建設(shè)的中國特色社會主義法治體系，本質(zhì)上是中國特色社會主義制度的法律表現(xiàn)形式。我們有符合國情的一套理論、一套制度，同時我們也抱著開放的態(tài)度，無論是傳統(tǒng)的還是外來的，都要取其精華、去其糟粕，但基本的東西必須是我們自己的，我們只能走自己的道路。我們是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，各民主黨派參政，沒有反對黨，不是三權(quán)鼎力、多黨輪流坐莊，我國法治體系要跟這個制度相匹配。”[9]從政治邏輯來看，黨的意志與人民意愿、國家意志是統(tǒng)一的，這就決定著黨規(guī)和國法在根本上是統(tǒng)一的。從法治邏輯來看，黨規(guī)和國法的調(diào)整對象和調(diào)整方式不同，二者是互補(bǔ)的、相輔相成的。黨規(guī)和國法的統(tǒng)一性，使得二者能夠共生兼容，成為中國特色社會主義法治體系的兩個相對獨(dú)立、相互促進(jìn)的組成部分[10]。由此，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)指出：“要發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補(bǔ)性作用，確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨。”[11]
（二）黨內(nèi)法規(guī)成為法治概念彰顯中國特色社會主義法治建設(shè)的政理、法理與實(shí)踐邏輯
黨內(nèi)法規(guī)成為法治概念具有鮮明的政理。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大進(jìn)程中，中國共產(chǎn)黨起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，完全有別于西方的政黨政治。西方社會科學(xué)中流行的國家中心主義和社會中心主義都是特定國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中理解自身社會構(gòu)成和變革的經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)。依靠市場方式和社會力量主導(dǎo)而走向現(xiàn)代化的英國—美國經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生了社會中心主義理論體系，依靠國家或官僚機(jī)器推動而走向現(xiàn)代化的德國—日本經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生了國家中心主義。而中國作為后起的社會主義現(xiàn)代化國家，由中國共產(chǎn)黨將處于“叢林規(guī)則”狀態(tài)中的社會予以整合，將國家予以組建，完全不同于國家中心主義和社會中心主義產(chǎn)生的背景[12]，也完全不同于西方多黨輪流坐莊的情形。在我們國家，中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，既掌握政事，又掌握政權(quán)，兩者是完全一致的[13]。這必然決定了，黨內(nèi)法規(guī)不僅與一般意義上的政黨規(guī)章制度具有顯著區(qū)別，也與各類社會組織以自治為追求的社會規(guī)范具有根本不同。“特別是，黨規(guī)對國法的影響至近至深、舉足輕重，在這一點(diǎn)上，其他政治組織的自律規(guī)范、社會組織的自治規(guī)范等，顯然無法與黨規(guī)的‘硬度’相提并論。”[14]這種區(qū)別就蘊(yùn)含了黨內(nèi)法規(guī)成為法治概念的政理，也體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系重要組成部分的政治邏輯。
黨內(nèi)法規(guī)成為法治概念具有深刻的法理。關(guān)于法治的含義，盡管不同的歷史時期不同的人持不同的見解，但是，取其最大公約數(shù)，我們至少可以發(fā)現(xiàn)：在形式上，法治體現(xiàn)為規(guī)則之治；在內(nèi)容上，法治體現(xiàn)為實(shí)體性規(guī)定與程序性規(guī)定相輔相成；在實(shí)質(zhì)上，法治體現(xiàn)為對權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)規(guī)范、對權(quán)力行使者的有效制約。而黨內(nèi)法規(guī)高度契合這些特征。第一，黨內(nèi)法規(guī)以其所具有的抽象性、普遍適用性、反復(fù)適用性等特點(diǎn)呈現(xiàn)出鮮明的規(guī)范性，在形式上呈現(xiàn)出與國家法律相似的特點(diǎn)。尤其是，這種規(guī)范性不僅體現(xiàn)在其外在的效力和作用上，而且體現(xiàn)在對黨內(nèi)法規(guī)本身的要求上。黨內(nèi)法規(guī)的制定程序和表現(xiàn)形式，相較于一般文件，有著明確而嚴(yán)格的規(guī)定。第二，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動。當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的建設(shè)活動時，調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系，即黨組織之間、黨員之間以及黨組織和黨員之間的關(guān)系；當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動時，從根本上來講調(diào)整的是黨與非黨組織之間的關(guān)系，即黨與人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等之間的關(guān)系。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》關(guān)于制定黨內(nèi)法規(guī)主要事項(xiàng)的規(guī)定（注：一是黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)；二是黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法；三是黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障；四是黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》還特別規(guī)定，凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。），黨內(nèi)法規(guī)正是通過奠基于義務(wù)權(quán)利、職權(quán)職責(zé)等基本范疇構(gòu)建起一套實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范，以有效調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、黨與非黨組織之間的關(guān)系。第三，在很大程度上，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨對自我行使權(quán)力的高度自覺約束。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“要完善黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行權(quán)責(zé)對應(yīng)，堅決反對特權(quán)，防止濫用職權(quán)。執(zhí)政黨對資源的支配權(quán)力很大，應(yīng)該有一個權(quán)力清單，什么權(quán)能用，什么權(quán)不能用，什么是公權(quán)，什么是私權(quán)，要分開，不能公權(quán)私用。”[15]而黨內(nèi)法規(guī)正是開列權(quán)力清單的主要載體。由此，黨內(nèi)法規(guī)不僅對于維護(hù)全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一具有重要的保證作用，而且在實(shí)質(zhì)上成為管黨治黨至關(guān)重要的依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)正是通過規(guī)范黨員正確履行義務(wù)、行使權(quán)利，規(guī)范干部正確行使公權(quán)力、防止亂作為或不作為，對黨組織和黨員以及其他主體進(jìn)行有效約束，扎牢扎密制度的籠子，從而成為中國共產(chǎn)黨自我革命的利器與法寶。
黨內(nèi)法規(guī)成為法治概念是對中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政實(shí)踐邏輯的具體體現(xiàn)。對此，至少可以從五個方面認(rèn)識。第一，作為國家根本法的憲法確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位（注：2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，在憲法序言確定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，又在總綱中明確規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，強(qiáng)化了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位。），在此基礎(chǔ)上，有些法律原則性規(guī)定了堅持黨對相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)。至于黨組織如何設(shè)立、應(yīng)當(dāng)怎么開展領(lǐng)導(dǎo)工作，則交由黨內(nèi)法規(guī)作出具體規(guī)定[16]。第二，從黨組織實(shí)施具體執(zhí)政活動來看，盡管黨的組織和國家政權(quán)機(jī)關(guān)在不同環(huán)節(jié)對黨規(guī)與國法的倚重程度不同，但每一個環(huán)節(jié)都要既依據(jù)黨規(guī)又要依據(jù)國法，黨規(guī)與國法相輔相成、同頻共振，貫穿于黨執(zhí)政活動的全過程[17]。第三，從黨員在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的實(shí)際狀況來看，基于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政是全面執(zhí)政，在全部國家政權(quán)機(jī)關(guān)中，公務(wù)員隊伍中黨員比例及領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例都占據(jù)絕對優(yōu)勢。由此，管黨治黨必然與治國理政形成不可割裂的關(guān)系。特別是，在黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革背景下，黨政關(guān)系呈現(xiàn)出愈加緊密的發(fā)展態(tài)勢，黨內(nèi)法規(guī)對國家機(jī)構(gòu)的影響變得更為直接，甚至成為新機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行的主要準(zhǔn)則[18]。第四，在黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐中，黨組織對一些事關(guān)黨和國家全局的重大事項(xiàng)往往直接進(jìn)行具體的管理，比如干部、意識形態(tài)等領(lǐng)域。其中一些黨內(nèi)法規(guī)就是直接依據(jù)國家法律制定的（注：比如，《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》（中共中央辦公廳2019年3月印發(fā)）與《公務(wù)員范圍規(guī)定》（2019年12月23日中共中央組織部制定，2020年3月3日發(fā)布）、《公務(wù)員錄用規(guī)定》（2007年11月6日中共中央組織部、人事部制定，2019年10月15日中共中央組織部修訂）、《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》（2008年2月29日中共中央組織部、人事部制定，2019年10月15日中共中央組織部修訂）等，都是直接明確“根據(jù)《公務(wù)員法》等有關(guān)法律法規(guī)”制定的。）。此外，黨政聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，既體現(xiàn)黨的意志，也體現(xiàn)國家意志，不僅具有黨內(nèi)拘束力，能夠依靠黨的紀(jì)律保障實(shí)施，而且具有法律效力，可以作為行政管理、司法訴訟或者仲裁的法律依據(jù)[19]。第五，黨內(nèi)法規(guī)對于國家法律實(shí)施具有重要的保障作用。對此，鄧小平曾深刻指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”[20]中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》進(jìn)一步指出：“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。”這都深刻揭示了治黨與治國的辯證關(guān)系[21]。綜上所述，在法治實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律無可辯駁地共同構(gòu)成黨依法執(zhí)政之“法”。如果說，國家法律是法的一般表現(xiàn)形式，那么，黨內(nèi)法規(guī)則是法的特殊表現(xiàn)形式。黨內(nèi)法規(guī)作為一種“法”現(xiàn)象，也應(yīng)成為法學(xué)研究的一個特殊領(lǐng)域[22]。
（三）黨內(nèi)法規(guī)成為法治概念是中國共產(chǎn)黨以法治思維和法治方式進(jìn)行自我革命的有力體現(xiàn)
黨內(nèi)法規(guī)作為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和自身建設(shè)的重要制度形態(tài)，在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國所依據(jù)的整體制度體系中具有重要地位和意義。這一整體制度體系就是我國國家治理現(xiàn)代化中所指的國家治理體系。結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和我國民主政治建設(shè)的實(shí)踐，從制度之間的銜接協(xié)調(diào)及轉(zhuǎn)化角度，我國國家治理體系包括的關(guān)鍵性制度體系包括：以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國家法律制度體系和以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系[23]。進(jìn)一步而言，黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系分別是以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系在治黨、治國領(lǐng)域的相應(yīng)轉(zhuǎn)化，并從根本上確保國家治理現(xiàn)代化建設(shè)始終在法治軌道上推進(jìn)。黨的十九屆四中全會就“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”作出專門部署，進(jìn)一步彰顯了包含在法治體系之中的黨內(nèi)法規(guī)對于管黨治黨以及治國理政的重要作用和價值追求。中國共產(chǎn)黨為擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行偉大社會革命的歷史責(zé)任而勇于進(jìn)行自我革命，一個重要方式就是通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)管黨治黨。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的規(guī)章制度中規(guī)范化程度最高的制度形態(tài)，是管黨治黨最為核心的制度依托。將黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系，表明了中國共產(chǎn)黨以法治思維和法治方式推動自身建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)活動的決心與信心。
依規(guī)治黨意味著通過規(guī)范化的治理手段，融入法治思維來管黨治黨，從而極大提升了政黨治理的法治化水平，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨管黨治黨方式發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變[24]。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法制和法治歷來屬于國家范疇，把黨內(nèi)法規(guī)納入整個國家的法治體系顯得不倫不類。這種觀點(diǎn)的錯誤之處，首先在于違反了馬克思主義的歷史唯物論。法制、法治和黨派以及黨內(nèi)法規(guī)本來都屬于政治上層建筑，都屬于國家范疇，把黨內(nèi)法規(guī)和國家法治緊密地聯(lián)系起來，讓黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)入法治體系，沒有什么不妥的。其次，中國共產(chǎn)黨主動提出把黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系，嚴(yán)格地管黨治黨，這是大好事，是一種高風(fēng)亮節(jié)的體現(xiàn)[25]。作為世界上最大的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)著世界上人口最多的國家，中國共產(chǎn)黨要掌好權(quán)、執(zhí)好政，有效動員全黨全國各族人民為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國而共同奮斗，就必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，而這根本上要靠法治。要推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，注重運(yùn)用法治思維和法治方式鞏固執(zhí)政地位、改善執(zhí)政方法、提高執(zhí)政能力，就必然要求堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨。“在中國，能夠約束中國共產(chǎn)黨的只能是中國共產(chǎn)黨自己，如果黨內(nèi)約束機(jī)制失靈，黨內(nèi)規(guī)章制度不健全，黨不管黨，法律就更沒有能力管黨，黨也自然會處于完全沒有任何約束的狀態(tài)，那將是非常可怕的。”[26]如果不堅持依規(guī)治黨、將黨的領(lǐng)導(dǎo)活動納入黨內(nèi)法規(guī)軌道，那就不可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活動的法治化，全面依法治國的目標(biāo)就會落空[27]。惟有運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守憲法法律，進(jìn)而引領(lǐng)全體公民尊法學(xué)法守法用法，才能為建設(shè)中國特色社會主義法治國家提供堅強(qiáng)有力的保障。對此，習(xí)近平總書記深刻地指出，依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心[28]。黨的十八大以來，黨和國家的事業(yè)發(fā)生歷史性變革，取得歷史性成就，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，并在傳承中國共產(chǎn)黨思想建黨和制度治黨相結(jié)合經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將法治思維和法治方式運(yùn)用到黨的自身建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)活動中，堅持依規(guī)治黨，將管黨治黨的水平提升到前所未有的高度，取得了前所未有的成效。
二、黨內(nèi)法規(guī)作為新時代中國法學(xué)新范疇的應(yīng)然之理
范疇是人類在認(rèn)識客體的過程中形成的基本概念。任何一門學(xué)科，從理論形態(tài)上說，都是由范疇構(gòu)建起來的理論大廈[29]。黨內(nèi)法規(guī)以其鮮明的黨性而具有政治屬性，也以其形式規(guī)范性和實(shí)質(zhì)規(guī)范性而具有鮮明的法屬性，是政治學(xué)、黨建學(xué)與法學(xué)交叉研究的對象和重要范疇。黨內(nèi)法規(guī)并非法學(xué)獨(dú)有的范疇，而是在交叉學(xué)科或獨(dú)立學(xué)科意義上都使用的范疇。但黨內(nèi)法規(guī)尚未真正成為中國法學(xué)新范疇，這也是法學(xué)研究和法學(xué)教育存在不足的具體表現(xiàn)。2017年5月3日，習(xí)近平總書記在考察中國政法大學(xué)時針對法學(xué)領(lǐng)域存在的問題和不足一針見血地指出，社會亟需的新興學(xué)科開設(shè)不足，法學(xué)學(xué)科同其他學(xué)科交叉融合還不夠，知識容量需要擴(kuò)充；有的學(xué)科理論建設(shè)滯后于實(shí)踐，不能回答和解釋現(xiàn)實(shí)問題；有的教材編寫和教學(xué)實(shí)施偏重于西方法學(xué)理論、缺乏鑒別批判，對中國特色社會主義法治理論研究不夠深入，等等[30]。將黨內(nèi)法規(guī)作為中國法學(xué)新范疇，正是補(bǔ)齊中國法學(xué)短板的關(guān)鍵一著，也是使法學(xué)學(xué)科跟上時代發(fā)展、體現(xiàn)堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求。
（一）在法學(xué)領(lǐng)域貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想的必然要求
習(xí)近平法治思想是順應(yīng)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時代要求應(yīng)運(yùn)而生的重大理論創(chuàng)新成果，是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南[31]。而關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)、定位、功能、要求等，是習(xí)近平法治思想中極其醒目的內(nèi)容。很顯然，“黨內(nèi)法規(guī)”是習(xí)近平法治思想中一個重要范疇，應(yīng)深刻領(lǐng)會，深入研究。學(xué)術(shù)研究肩負(fù)探究規(guī)律之理、輸送理論養(yǎng)分的重任，理論貧血容易造成實(shí)踐體虛。很長一段時期，較之黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐發(fā)展與黨的制度建設(shè)理論創(chuàng)新，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)理探討明顯滯后[32]。為此，中國法學(xué)界不能再做旁觀者、局外人。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，全面依法治國必須正確處理政治和法治、改革和法治、依法治國和以德治國、依法治國和依規(guī)治黨的關(guān)系[33]。如果將黨內(nèi)法規(guī)排除在法學(xué)研究和教育之外，而追求所謂“純粹”的法學(xué)，從形式上講就會出現(xiàn)一國的法學(xué)理論與法治理論相脫節(jié)的現(xiàn)象，而從實(shí)質(zhì)上講則意味著法學(xué)理論忽視了法治中國建設(shè)的真實(shí)狀況，忽視了黨處理法治問題的基本立場和基本觀點(diǎn)。這不僅使得法學(xué)研究偏離哲學(xué)社會科學(xué)的正確研究方向，也不可能形成符合我國實(shí)際的理論成果。
在當(dāng)代中國，黨如何執(zhí)政治國、如何管黨治黨，是最重大、最嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)研究課題之一。作為研究治國理政之大學(xué)問的法學(xué)，在這一重大課題上既不能缺席，更不能失語[34]。將黨內(nèi)法規(guī)納入法學(xué)研究的視野，并將其作為一個重要的法學(xué)范疇，是學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想的時代要求，是堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的應(yīng)有之義，是法治中國建設(shè)必須高度重視的重大課題。如果中國法學(xué)忽視黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象，那么，其必然是不完整、不準(zhǔn)確的法學(xué)理論。而以這樣的法學(xué)理論為依據(jù)，不僅無法很好地解釋當(dāng)代中國的法現(xiàn)象，而且會誤讀中國法治理論與法治實(shí)踐。
（二）落實(shí)中國哲學(xué)社會科學(xué)時代使命的必然要求
習(xí)近平總書記在2016年5月17日哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上強(qiáng)調(diào)指出，要加快完善對哲學(xué)社會科學(xué)具有支撐作用的學(xué)科，如哲學(xué)、歷史學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、民族學(xué)、新聞學(xué)、人口學(xué)、宗教學(xué)、心理學(xué)等，打造具有中國特色和普遍意義的學(xué)科體系。要加快發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義的新興學(xué)科和交叉學(xué)科，使這些學(xué)科研究成為我國哲學(xué)社會科學(xué)的重要突破點(diǎn)。要善于提煉標(biāo)識性概念，打造易于為國際社會所理解和接受的新概念、新范疇、新表述，引導(dǎo)國際學(xué)術(shù)界展開研究和討論[35]。將黨內(nèi)法規(guī)作為中國法學(xué)新范疇，正是落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于中國哲學(xué)社會科學(xué)時代使命要求的重要體現(xiàn)。
黨內(nèi)法規(guī)成為中國法學(xué)新范疇，有助于打造具有中國特色和國際影響的學(xué)科體系。作為中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政重要制度依托的黨內(nèi)法規(guī)，具有鮮明的中國特色。黨內(nèi)法規(guī)是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化、法治化的體現(xiàn)，是極具“中國味”的制度形態(tài)。只有將黨內(nèi)法規(guī)納入法學(xué)研究的視野，法學(xué)理論才能全面準(zhǔn)確地把握中國共產(chǎn)黨治國理政的歷史邏輯、制度邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯。不僅如此，將黨內(nèi)法規(guī)納入法學(xué)范疇，還有助于打造具有廣泛影響力的法學(xué)學(xué)科體系。“中國共產(chǎn)黨是為中國人民謀幸福的政黨，也是為人類進(jìn)步事業(yè)而奮斗的政黨。中國共產(chǎn)黨始終把為人類作出新的更大的貢獻(xiàn)作為自己的使命。”[36]堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，回答了中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政條件下如何實(shí)現(xiàn)法治這個重大課題，是基于對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，在借鑒國外法治有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的重大理論創(chuàng)新。將黨內(nèi)法規(guī)納入法學(xué)范疇，不僅會在國內(nèi)層面產(chǎn)生重大的影響力，而且必將形成重要的國際影響力。
黨內(nèi)法規(guī)成為中國法學(xué)新范疇，有助于推動黨內(nèi)法規(guī)學(xué)這一新興學(xué)科的發(fā)展完善。學(xué)科體系同教材體系密不可分。學(xué)科體系建設(shè)上不去，教材體系就上不去；反過來，教材體系上不去，學(xué)科體系就沒有后勁[37]。為了推動黨內(nèi)法規(guī)學(xué)研究和學(xué)科體系建設(shè)，根據(jù)黨中央部署，中國法學(xué)會會同中共中央辦公廳法規(guī)局，依托中國法學(xué)會黨內(nèi)法規(guī)研究中心，組織理論界和實(shí)務(wù)界專家學(xué)者編寫了國內(nèi)第一本黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威統(tǒng)編教材《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》。該書的出版有助于推動形成黨內(nèi)法規(guī)的話語體系、學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系，有助于引領(lǐng)深化黨內(nèi)法規(guī)理論研究，為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供堅實(shí)學(xué)理支撐[38]。該書的面世，宣告了黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科的正式形成，也奠定了黨內(nèi)法規(guī)學(xué)教材體系的基礎(chǔ)。同時，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)作為一門新興學(xué)科，與法學(xué)、政治學(xué)、黨建學(xué)等學(xué)科既密切關(guān)聯(lián)又相區(qū)別[39]，不可混同。在黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)成為中國特色社會主義法治體系重要組成部分的新時代，將黨內(nèi)法規(guī)研究作為法學(xué)的重要范疇，既可以體現(xiàn)法學(xué)與黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的密切聯(lián)系，又可以在政治學(xué)、黨建學(xué)等研究的基礎(chǔ)上，將黨內(nèi)法規(guī)作為法學(xué)新范疇予以深化研究，從而有利于集各學(xué)科所長推動黨內(nèi)法規(guī)學(xué)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
（三）培養(yǎng)新時代法治人才后備力量的必然要求
法治實(shí)踐迫切需要既懂國法又懂黨規(guī)的復(fù)合型法治人才。第一，黨內(nèi)法規(guī)制定、備案審查工作的直接需要。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一就是“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”；第27條規(guī)定，審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行前置審核。前置審核主要審核的內(nèi)容包括“是否同憲法和法律不一致”。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第11條規(guī)定，審查機(jī)關(guān)進(jìn)行合法合規(guī)性審查包括“是否同憲法和法律相一致”。顯而易見，對黨內(nèi)法規(guī)是否同國家法律銜接協(xié)調(diào)、是否同憲法法律相一致進(jìn)行審核審查，相關(guān)人員應(yīng)該具備黨規(guī)與國法兩方面的知識結(jié)構(gòu)才能勝任。第二，實(shí)施我國《監(jiān)察法》的直接需要。我國《監(jiān)察法》明確規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。由于紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，加之紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，這就必然要推動執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通、有效銜接司法。此外，依規(guī)治黨和依法治國一體兩面、高度契合，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察內(nèi)在一致、高度互補(bǔ)。這必然要求提高運(yùn)用法治思維和法治方式反腐敗能力[40]。顯然，僅懂黨規(guī)黨紀(jì)或僅懂國法都難以準(zhǔn)確實(shí)施我國《監(jiān)察法》以及《政務(wù)處分法》等配套法律。第三，黨政機(jī)構(gòu)合署合并重大改革的直接需要。根據(jù)黨的十九大對深化機(jī)構(gòu)改革作出的重要部署，黨的十九屆三中全會專題研究深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革問題。這次改革的一個重要特點(diǎn)，就是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)。黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公。比如，組建國家監(jiān)察委員會，形成具有中國特色的國家反腐敗機(jī)構(gòu)。國家監(jiān)察委員會同中央紀(jì)委合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個機(jī)關(guān)名稱。又如，為更好落實(shí)黨管干部、管機(jī)構(gòu)編制原則，加強(qiáng)黨對公務(wù)員隊伍和機(jī)構(gòu)編制的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好統(tǒng)籌干部、機(jī)構(gòu)編制資源，由中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，統(tǒng)一管理中央編辦；為加強(qiáng)黨對重要宣傳陣地的管理，牢牢掌握意識形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，由中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作，統(tǒng)一管理電影工作，歸口管理新組建的國家廣播電視總局、中央廣播電視總臺；為加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，減少黨政部門職責(zé)交叉，將國家宗教事務(wù)局、國務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，統(tǒng)一管理宗教工作、僑務(wù)工作，同時由中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家民族事務(wù)委員會[41]。除了中央層面的改革外，地方黨政機(jī)構(gòu)實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公的改革力度也很大。這些合并設(shè)立或合署辦公的機(jī)構(gòu)，不僅需要直接依據(jù)黨規(guī)與國法開展日常工作，而且很可能（參與）制定黨內(nèi)法規(guī)或法規(guī)規(guī)章。這必然意味著，要在這樣的機(jī)構(gòu)中成為合格的工作人員，必須具備黨規(guī)與國法兩方面的知識。第四，新時代普法宣傳的直接需要。中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016—2020年）》明確，要宣傳黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的生動實(shí)踐，要深入學(xué)習(xí)宣傳黨內(nèi)法規(guī)（注：該規(guī)劃提出，適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨新形勢新要求，切實(shí)加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳力度。突出宣傳黨章，教育引導(dǎo)廣大黨員尊崇黨章，以黨章為根本遵循，堅決維護(hù)黨章權(quán)威。大力宣傳《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)，注重黨內(nèi)法規(guī)宣傳與國家法律宣傳的銜接和協(xié)調(diào)，堅持紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，教育引導(dǎo)廣大黨員做黨章黨規(guī)黨紀(jì)和國家法律的自覺尊崇者、模范遵守者、堅定捍衛(wèi)者。）。這是首個針對宣傳黨內(nèi)法規(guī)作出專門規(guī)定的普法規(guī)劃，具有重大意義。而真正做好這方面的宣傳工作，必然需要很好地掌握黨規(guī)國法的復(fù)合型人才。以上所列舉的，只是實(shí)踐中黨規(guī)國法復(fù)合型人才的特需、急需領(lǐng)域，而實(shí)際需求遠(yuǎn)不限于此。而且僅就這些領(lǐng)域的人才供給而言，也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要的。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，都離不開一支高素質(zhì)的法治工作隊伍。法治人才培養(yǎng)上不去，法治領(lǐng)域不能人才輩出，全面依法治國就不可能做好。”[42]高校是法治人才培養(yǎng)的第一陣地，是貫徹社會主義法治理論的重要陣地，也是推進(jìn)法治理論創(chuàng)新的重要力量[43]。高校尤其是政法院校在法治人才培養(yǎng)上的“造血能力”和“輸送能力”在極大程度上決定著我國法治人才隊伍持續(xù)發(fā)展壯大的能力[44]。法治人才培養(yǎng)要逐步建立起與卓越法治人才培養(yǎng)（注：2018年9月，教育部、中央政法委印發(fā)《關(guān)于堅持德法兼修實(shí)施卓越法治人才教育培養(yǎng)計劃2.0的意見》，要求推進(jìn)法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系創(chuàng)新。）目標(biāo)相適應(yīng)、具有鮮明中國特色和具有完整知識結(jié)構(gòu)、適度學(xué)分要求、豐富選擇空間的法學(xué)課程體系。該課程體系要與中國特色社會主義法學(xué)理論體系、學(xué)科體系相銜接，反映中國特色社會主義法學(xué)理論的最新研究成果，推動中國特色社會主義法治理論進(jìn)教材、進(jìn)課堂、進(jìn)頭腦[45]。
為了培養(yǎng)符合時代要求的黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的法治人才，國務(wù)院學(xué)位委員會辦公室2018年印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)部分學(xué)位授予單位設(shè)置“黨內(nèi)法規(guī)”研究方向的通知》，要求部分有條件的學(xué)位授予單位在法學(xué)一級學(xué)科下自主設(shè)置“黨內(nèi)法規(guī)”研究方向。目前，全國一些高校、黨校和科研機(jī)構(gòu)相繼成立一批黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)。有些研究機(jī)構(gòu)依托所在高校進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)探索，如武漢大學(xué)2017年開始招收黨內(nèi)法規(guī)方向博士研究生、2018年開始招收黨內(nèi)法規(guī)方向碩士研究生；中國政法大學(xué)2019年開始招收黨內(nèi)法規(guī)方向博士、碩士研究生；西南政法大學(xué)2019年開始招收馬克思主義法律理論與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方向博士研究生、碩士研究生；華東政法大學(xué)2019年開始招收黨內(nèi)法規(guī)方向博士研究生；華南師范大學(xué)2019年開始招收黨內(nèi)法規(guī)方向碩士研究生。不少學(xué)者亦就“黨內(nèi)法規(guī)學(xué)”的學(xué)科建設(shè)展開學(xué)理探討。但是，當(dāng)前學(xué)界仍未能就黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)中的若干重大問題形成共識，不少現(xiàn)實(shí)問題依然有待研究與探索。在黨內(nèi)法規(guī)理論與實(shí)務(wù)工作人才缺口依然較大的背景下，目前尚未完全形成一套能夠充分滿足現(xiàn)實(shí)需求的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科人才培養(yǎng)體系[46]。
三、中國法學(xué)回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)新范疇的時代使命
經(jīng)過改革開放40余年的發(fā)展，我國法學(xué)已經(jīng)構(gòu)建起獨(dú)立的學(xué)科體系和比較完善的范疇體系。但是，基于各種歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，現(xiàn)有法學(xué)理論體現(xiàn)中國特色社會主義法治理論的“底色”是不足的，呈現(xiàn)中國特色的“亮色”更是不夠鮮明。改變這一狀況的根本舉措之一，就是盡快將黨內(nèi)法規(guī)作為法學(xué)新范疇，而不能再回避、再猶豫、再質(zhì)疑下去。要積極主動地對全面依法治國豐富實(shí)踐和法學(xué)研究中形成的包括黨內(nèi)法規(guī)制度體系在內(nèi)的新概念、新范疇、新話語，作出與時代相契、與規(guī)律相符、與法理相合的科學(xué)闡釋，以豐富、創(chuàng)新和發(fā)展中國特色社會主義法學(xué)理論；要把發(fā)展包括黨內(nèi)法規(guī)學(xué)在內(nèi)的新興學(xué)科作為構(gòu)建中國特色法學(xué)體系的重要任務(wù)，在提煉、轉(zhuǎn)化、深化范疇和概念的基礎(chǔ)上，形成一系列具有原理性、解釋力命題，為新興學(xué)科的知識和理論大廈構(gòu)建“四梁八柱”[47]。將黨內(nèi)法規(guī)作為中國法學(xué)新范疇，正是中國法學(xué)的時代使命與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
（一）深刻把握黨內(nèi)法規(guī)作為中國法學(xué)新范疇的變革性意義
“一門科學(xué)提出的每一種新見解都包含這門科學(xué)的術(shù)語的革命。”[48]恩格斯對“術(shù)語的革命”科學(xué)史意義的判斷，也為現(xiàn)代科學(xué)史研究的學(xué)者所認(rèn)可，托馬斯·庫恩曾認(rèn)為“科學(xué)革命”指的就是“某些科學(xué)術(shù)語發(fā)生意義變革的事件”。“接受新范式，常常需要重新定義相應(yīng)的科學(xué)”，而在重新定義相應(yīng)科學(xué)的過程中，“界定正當(dāng)問題、概念和解釋的標(biāo)準(zhǔn)一旦發(fā)生變化，整個學(xué)科都會隨之變化”[49]。長期以來，“作為社會科學(xué)的法學(xué)，它的研究對象是法律現(xiàn)象。”[50]從此出發(fā)，法學(xué)研究者將黨內(nèi)法規(guī)納入研究視野時，主要試圖通過將“法”作廣義的解釋，或干脆將黨內(nèi)法規(guī)歸入法律體系，從而解決現(xiàn)實(shí)法學(xué)理論解釋力的局限問題。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)法學(xué)體系缺乏對國家法理現(xiàn)代化的及時跟進(jìn)研究和深入探索，不能有效地為國家治理體系、治理體制和治理能力現(xiàn)代化提供智力支持和理論支撐。加快構(gòu)建中國特色法學(xué)體系的重大任務(wù)就是要從根本上克服不足，補(bǔ)齊短板[51]。
目前我國法學(xué)學(xué)科體系存在一個明顯的缺陷，即有法律之學(xué)，無法治之學(xué)；只有法律體系的知識，缺少法治體系的知識，這與建設(shè)中國特色社會主義法治體系的目標(biāo)任務(wù)不相適應(yīng)[52]。以現(xiàn)行法律體系為邏輯脈絡(luò)構(gòu)成的現(xiàn)實(shí)法學(xué)體系，顯然不能適應(yīng)建設(shè)中國特色社會主義法治體系的需要[53]。為有力應(yīng)對這一問題，“法治學(xué)”的概念應(yīng)運(yùn)而生。張文顯教授指出，從中國法學(xué)發(fā)展的規(guī)律和趨勢來看，應(yīng)當(dāng)致力于構(gòu)建以法律學(xué)、法治學(xué)、法理學(xué)三位一體的法學(xué)學(xué)術(shù)新體系[54]。持相似觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，在法學(xué)范疇三個基地上，法學(xué)家也相應(yīng)建立起法律、法治、法理三座理論大廈以及法律學(xué)、法治學(xué)、法理學(xué)三大學(xué)術(shù)體系。三座理論大廈不僅筑成了法學(xué)科學(xué)體系，而且也鑄就了法學(xué)思想體系，并表達(dá)為中國法學(xué)話語體系[55]。還有學(xué)者對法治學(xué)的構(gòu)建進(jìn)行了具體探討[56]。盡管論述角度不同，但上述學(xué)者都關(guān)注到傳統(tǒng)法學(xué)不能涵蓋黨內(nèi)法規(guī)等我國土生土長、具有原創(chuàng)性的法學(xué)理論及范疇的事實(shí)，并試圖將傳統(tǒng)法學(xué)“一分為三”，從而構(gòu)建法治學(xué)以照應(yīng)包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的法治現(xiàn)象。這無疑是對中國特色社會主義法治體系建設(shè)的積極回應(yīng)，也是中國法學(xué)破除迷信西方、真正扎根本土的創(chuàng)新理論。在此，要著重強(qiáng)調(diào)的是，即使將法學(xué)“一分為三”的構(gòu)想不能及早實(shí)現(xiàn)，中國法學(xué)也必須正面回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象，將其作為基本范疇，進(jìn)而將中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政之“法”作為新時代中國法學(xué)的研究對象，而非繼續(xù)固守國家法律中心主義立場。這是中國法學(xué)完成自身變革的根本出路。
將黨內(nèi)法規(guī)作為中國法學(xué)新范疇，必然意味著研修國法不容忽略黨規(guī)。對此，有學(xué)者表示質(zhì)疑，認(rèn)為讓非中共黨員的教師或?qū)W生與中共黨員共同接受黨內(nèi)法規(guī)理論的學(xué)習(xí)是不講道理的。理由是，一個政黨的規(guī)章制度不宜由非本政黨成員學(xué)習(xí)掌握。這一理由經(jīng)不起推敲。從道理上講，研修黨內(nèi)法規(guī)理論與接受黨內(nèi)法規(guī)制度約束是可以分離的。對于研修法學(xué)的非黨員教師、研究者以及學(xué)生而言，學(xué)習(xí)研究黨內(nèi)法規(guī)制度，并不當(dāng)然地要成為遵守者。事實(shí)上，現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)研究者中就有非中共黨員身份的，包括民主黨派、無黨派人士。不僅如此，即使西方學(xué)者對中共黨內(nèi)法規(guī)制度也有強(qiáng)烈的研修興趣。對此，有學(xué)者深有感觸地指出：“本人給西方學(xué)生講中國憲法和法律，他們都會提出一定要講中國共產(chǎn)黨，認(rèn)為中國共產(chǎn)黨是中國法政體制的重要組成部分，必須要講。如果你不講，他們會感覺你不誠實(shí)，沒有講出中國政治體制的全部和本源。”[57]實(shí)際上，一些海外學(xué)者試圖通過對中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的研究，揭示中國共產(chǎn)黨不同于西方資本主義政黨和前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的特質(zhì)，探索為什么中國共產(chǎn)黨能夠領(lǐng)導(dǎo)中國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡，并獲得中國人民的高度認(rèn)同。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度被海外人士視為認(rèn)知中國特色、“解碼”中國共產(chǎn)黨制度優(yōu)勢的窗口。當(dāng)前，越來越多的學(xué)者關(guān)注中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度化建設(shè)并展開研究，逐步推動了該領(lǐng)域的研究向?qū)I(yè)化、精細(xì)化方向發(fā)展[58]。可見，是否具有黨員身份并不構(gòu)成能否研修黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象的正當(dāng)理由。當(dāng)然，如果將黨內(nèi)法規(guī)明確作為中國法學(xué)新范疇，就能從根本上消除只有黨員才需要學(xué)習(xí)研究黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象的誤區(qū)。
（二）積極將黨內(nèi)法規(guī)融入中國特色社會主義法學(xué)話語體系
習(xí)近平總書記指出：“發(fā)揮我國哲學(xué)社會科學(xué)作用，要注意加強(qiáng)話語體系建設(shè)。在解讀中國實(shí)踐、構(gòu)建中國理論上，我們應(yīng)該最有發(fā)言權(quán)。”[59]在新的歷史起點(diǎn)上，如何厘清黨內(nèi)法規(guī)體系研究的問題、方法和框架，對中國特色社會主義法學(xué)話語體系而言，既是迫在眉睫的挑戰(zhàn)檢驗(yàn)，也是難能可貴的創(chuàng)新機(jī)遇[60]。黨內(nèi)法規(guī)作為中國法學(xué)新范疇，為中國法學(xué)話語體系注入最富有中國特色的元素，使中國法學(xué)話語體系呈現(xiàn)鮮明的中國風(fēng)格、中國氣派。在國家治理體系的框架下，黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念可分為兩類：一類是“黨的主張”，是體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要概念，這是消除黨內(nèi)法規(guī)研究中出現(xiàn)誤讀現(xiàn)象的關(guān)鍵概念。另一類是以黨內(nèi)法規(guī)概念為核心，存在并列、包含或交叉邏輯關(guān)系的概念[61]。將黨內(nèi)法規(guī)融入中國特色社會主義法學(xué)話語體系，就是在把黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念闡釋清楚、把握到位的基礎(chǔ)上形成一整套范疇體系，從而夯實(shí)中國特色社會主義法學(xué)話語體系的根基。
在切實(shí)增強(qiáng)講好中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨故事的能力中把握特色元素。講好中國故事，關(guān)鍵是講好中國共產(chǎn)黨的故事，而依規(guī)治黨正是中國共產(chǎn)黨的故事中極具特色、最為精彩的篇章。依規(guī)治黨是中國共產(chǎn)黨思想建黨、制度治黨的飛躍，是運(yùn)用法治思維與法治方式推動黨自我革命、進(jìn)而有力領(lǐng)導(dǎo)社會革命的創(chuàng)新，是中國共產(chǎn)黨管黨治黨方式的深化和升華。對此，中國法學(xué)界應(yīng)該充滿自信地向國際社會講明說透。“一個政黨的內(nèi)部規(guī)約與社會公眾乃至整個國家的命運(yùn)前途緊相聯(lián)系、休戚與共，在世界政黨歷史與現(xiàn)實(shí)的大視野里，中國共產(chǎn)黨的經(jīng)驗(yàn)和理論應(yīng)屬一個罕有特例。”[62]這一特例已經(jīng)在中國共產(chǎn)黨與世界政黨的對話中受到越來越多的關(guān)注。例如，2015年 9月8日至10日，“2015中國共產(chǎn)黨與世界對話會”以國際會議的形式專門與外國專家學(xué)者交流從嚴(yán)治黨，其中設(shè)立的一個分議題就是“依規(guī)治黨：如何認(rèn)識國法與黨紀(jì)”[63]。2017年11月30日至12月3日，來自世界上120多個國家近300個政黨和政治組織的領(lǐng)導(dǎo)人共600多名中外代表出席由中共中央對外聯(lián)絡(luò)部主辦的中國共產(chǎn)黨與世界政黨高層對話會。這是中國共產(chǎn)黨首次與全球各類政黨進(jìn)行高層對話。此次對話會通過的北京倡議強(qiáng)調(diào)：“我們也高度贊賞中共自我革命的勇氣。中共十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的中共中央堅定不移推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，為中國取得的歷史性成就、發(fā)生的歷史性變革奠定了最堅實(shí)的基礎(chǔ)，也為中國發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用，為世界作出新的更大貢獻(xiàn)提供了最重要的保障。”[64]中國法學(xué)理論研究和教育工作者不能做西方理論的“搬運(yùn)工”，而要做中國學(xué)術(shù)的創(chuàng)造者、世界學(xué)術(shù)的貢獻(xiàn)者[65]。今后，中國法學(xué)界應(yīng)該有更充分的理論儲備參與類似的國際性論壇并積極發(fā)聲，用國際社會聽得懂聽得進(jìn)的語言講好中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨與依法治國有機(jī)統(tǒng)一的故事，而不應(yīng)保持沉默或者自說自話。將黨內(nèi)法規(guī)作為法學(xué)新范疇，進(jìn)而提煉“中共黨內(nèi)法規(guī)”這一標(biāo)識性概念，引導(dǎo)國際學(xué)術(shù)界展開研究和討論，有助于打造易于為國際社會所理解和接受的新概念、新范疇、新表述。同時，將黨的主張、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律三者之間的關(guān)系闡釋清楚，不僅可以讓世界了解中國共產(chǎn)黨治國理政的制度邏輯、實(shí)踐邏輯，而且有助于樹立中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的良好國際形象。
（三）積極推動黨內(nèi)法規(guī)制度的學(xué)理研究和人才培養(yǎng)事業(yè)大發(fā)展
對于法學(xué)而言，無論于人于己，都不應(yīng)該繼續(xù)畫地為牢、固步自封，而應(yīng)該緊扣中國法治建設(shè)實(shí)際，開展具有現(xiàn)實(shí)解釋力的學(xué)術(shù)研究和教育活動。法學(xué)要想不再成為社會科學(xué)中的陌生人，就不僅要勇于向其他學(xué)科推銷自身，更重要的是學(xué)會兼容并包，敞開胸懷去接納其他共同體知識[66]。法學(xué)人要立足黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)踐，積極投身黨內(nèi)法規(guī)教學(xué)和科研工作。要以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，以首部《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》統(tǒng)編教材的基本知識體系為參照，系統(tǒng)而精準(zhǔn)地闡明黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論知識（包括黨內(nèi)法規(guī)的一般原理、習(xí)近平關(guān)于依規(guī)治黨的重要思想、黨內(nèi)法規(guī)的歷史發(fā)展脈絡(luò)）、靜態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)制度（即“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)體系框架，包括黨章、黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)）、動態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行（包括黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施），從而準(zhǔn)確揭示中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的理論邏輯、歷史邏輯、制度邏輯、實(shí)踐邏輯。在此基礎(chǔ)上，要對黨內(nèi)法規(guī)的屬性、黨內(nèi)法規(guī)體系和國家治理體系的內(nèi)在關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)在中國特色社會主義法治體系中的科學(xué)定位、黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的基本范疇、黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)等問題進(jìn)行深入研究，澄清各種誤讀誤判，形成更大的共識；要增強(qiáng)問題意識，強(qiáng)化實(shí)踐導(dǎo)向，聚焦黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，針對立規(guī)、執(zhí)規(guī)、尊規(guī)、學(xué)規(guī)、守規(guī)等各環(huán)節(jié)的堵點(diǎn)痛點(diǎn)難點(diǎn)，提供有力的智力支撐，推動制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能；要在《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》統(tǒng)編教材的基礎(chǔ)上推出更多權(quán)威的配套教學(xué)資源。
不論是理論研究還是實(shí)務(wù)工作，都需要專業(yè)化的人才隊伍作保障。對此，中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》圍繞強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障作出一系列重要部署：“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊伍建設(shè)，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，充實(shí)各級黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)人員力量。加快補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)理論研究方面短板，重點(diǎn)建設(shè)一批黨內(nèi)法規(guī)研究高端智庫和研究教育基地，推動形成一批高質(zhì)量研究成果，引領(lǐng)和聚集一批黨內(nèi)法規(guī)研究人才。健全后備人才培養(yǎng)機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)在部分高校開展黨內(nèi)法規(guī)研究方向的研究生教育，加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)，為黨內(nèi)法規(guī)事業(yè)持續(xù)發(fā)展提供人才支撐。”這不僅對黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域人才培養(yǎng)提出了迫切要求，而且也為中國法學(xué)培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)方向人才指明了落腳點(diǎn)與著力點(diǎn)，既吹響了“集結(jié)號”，也吹響了“沖鋒號”。中國法學(xué)界應(yīng)以時不我待、功成必定有我的姿態(tài)，積極培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)人才，切實(shí)解決法學(xué)究竟“為誰教、教什么、教給誰、怎么教的問題”[67]，真正為黨育人、為國育才。
余論
《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。我國憲法是治國理政的總章程[68]。我們治國理政的本根，就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度。我們思想上必須十分明確，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，絕不是西方化、資本主義化！[69]全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，都負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)[70]。將中國共產(chǎn)黨治國理政和依法執(zhí)政的理論邏輯、制度邏輯和實(shí)踐邏輯闡釋清楚，是法學(xué)作為治國理政學(xué)問的基本任務(wù)，是法學(xué)界尊崇憲法實(shí)施憲法的必然要求，也是中國法學(xué)體現(xiàn)中國特色的根本要求。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“一定要認(rèn)清，中國最大的國情就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。什么是中國特色？這就是中國特色。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度是我們自己的，不是從哪里克隆來的，也不是亦步亦趨效仿別人的。”[71]旗幟鮮明地將黨內(nèi)法規(guī)作為法學(xué)的新范疇，理直氣壯地將法學(xué)的研究對象明確為依法執(zhí)政之“法”，既是新時代中國法學(xué)的歷史使命，也是中國法學(xué)轉(zhuǎn)型升級的新的邏輯起點(diǎn)。
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