法制日報全媒體記者 蒲曉磊
6月5日,十三屆全國政協第36次雙周協商座談會在京召開,圍繞“行政復議法修改”協商議政。12位委員和專家學者圍繞行政復議的性質定位、受案范圍、程序設計、能力建設等建言咨政。
行政復議法實施20多年來,效果如何?對此,與會人員給出了這樣的評價——制度建設不斷完善,實踐探索成效明顯,在解決行政爭議、監督依法行政、維護群眾合法權益等方面發揮了重要作用。
大家同時認為,相關法律制度方面仍有一些不足之處。總體看,行政復議的制度優勢尚未得到充分發揮,“小復議、中訴訟、大信訪”格局沒有根本改變,群眾不愿復議、不會復議、不敢復議等問題仍然存在。
準確把握行政復議的性質定位;擴大復議范圍;完善復議程序;加強信息化建設;深化行政復議體制改革;推動復議隊伍專業化、職業化發展;加強對復議機構及工作人員的監督;對“濫告”行為加強制度規范……委員與專家學者在座談會上指出,健全相關法律制度勢在必行。
把握好行政復議性質定位
為做好組織工作,全國政協社會和法制委員會在會前開展多種途徑的調研。全國政協常委、社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅介紹說,調研發現,群眾反映最強烈的問題是“不敢復議、不愿復議、不會復議”。
呂忠梅說,行政復議法的修改應堅持“以人民為中心、人民至上”的初心,讓老百姓覺得行政復議更方便、更好用、更管用。
全國政協常委、社會和法制委員會副主任強衛說,從調研情況看,行政復議公信力明顯提高,已經成為解決行政爭議的重要途徑、維護群眾合法權益的重要渠道、監督依法行政的有效手段。
與此同時,調研也發現了一些問題,“大信訪、中訴訟、小復議”的格局沒有得到根本性扭轉,主要表現為行政復議高效便民的制度優勢發揮不夠,公正性和公信力仍有待提升,解決行政爭議主渠道的作用體現得還不夠充分。
中國政法大學終身教授應松年指出,行政復議有著受理范圍更廣、專業能力強、程序比較簡便快捷、不收費等優勢,更為公民所樂于接受。同時,行政復議也有弱勢的一面,因為復議是在行政系統內解決行政爭議,參與的是公務人員,由他們來解決下級行政機關與公民之間的糾紛,如何取得公民的信任,成為一個挑戰。
應松年說,行政復議要達到公正的要求,正是復議制度發展的核心、重點和難點,這也是世界各國都要解決的問題。因此,必須準確把握行政復議的性質定位,從而有力推進我國復議制度的發展。
中央黨校(國家行政學院)政治與法律教研部主任周佑勇同樣認為,修訂完善行政復議法,必須準確把握行政復議制度的功能定位,更好地發揮其公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用,并以此為統領優化提升整個行政復議制度體系。
司馬紅委員建議,將成熟實踐經驗上升為法律制度,從機構、人員、機制三方面進行改革——保持機構獨立與級別適當,充分保障行政復議工作力量,健全完善配套工作機制。
完善復議程序實行繁簡分流
石玉穎委員說,群眾通過行政復議解決行政爭議的積極性還有待提高,行政復議作為化解行政爭議的主渠道作用尚未充分發揮,也與行政復議法受理范圍較小有很大關系。
石玉穎建議,適度擴大行政復議法受理范圍,例如,政府部門公示企業信息以及信用懲戒措施等具體行政行為,會對公民、法人或者其他組織的權益產生重大影響,應明確列入行政復議法受理范圍,為維護行政相對人合法權益提供更為有力的法律支撐。
呂紅兵委員認為,基于行政復議解決行政爭議主渠道、主戰場的定位,需要完善繁簡分流制度、建立復議委員會制度、提升行政復議標準化,對行政復議程序依據公開公正、高效便民原則進行再造。
“建議對繁簡分流后的程序進行明確。可以采用‘簡單案件簡易審、普通案件標準審、復雜案件精細審’模式,對簡單案件采用書面審查、獨任審查,簡化審議方式、縮短審議期限,從快化解爭議;對普通案件采用一般程序審查,原則上采用聽證方式,適用直接言詞原則,允許當事人之間展開質證;對復雜案件則交由復議委員會進行審理。”呂紅兵說。
周世虹委員認為,如何兼顧行政復議的行政性與司法性、公正與效率、救濟與監督,通過程序正當提升行政復議公信力,是行政復議法具體程序修訂的方向。對此,建議進一步完善證據制度、調整復議期限、完善結案方式。
周世虹指出,行政復議程序應吸納司法程序中的公平公正原則,以提升其程序正當性、公正性和公信力。同時,強化行政復議機關調查權和聽取意見程序,彌補申請人舉證能力不足,以便全面查明事實,實質性解決糾紛。
傅莉娟委員建議,通過完善指導、釋明以及通知補正制度,推行行政復議援助制度,構建濫用申請權規制制度,切實解決當事人“不會告”“濫告”問題。
開發建設統一智慧復議平臺
針對行政復議法中的一些具體規定,委員們提出了有針對性的修改建議。
謝雙成委員認為,為體現行政復議便民的特點,充分發揮化解行政爭議主渠道作用,行政復議糾紛急需類型化、標準化。對此,建議加強信息化建設,打造智慧復議平臺。
謝雙成建議,在本次修法時,應當就行政復議案件立案、審理、裁決、執行、監督、問責、評價制度的電子化、網絡化、大數據、云技術、人工智能、區塊鏈等方法技術運用,作出專節(或專條)規定。同時,開發建設統一的智慧復議平臺,暢通網絡申請渠道,完善受理、調查、聽證、調解、決定、送達、監督等線上辦案,優化審理機制,推進行政復議類型化、標準化、智慧化建設。
沈開舉委員指出,行政復議法規定復議機關做行政訴訟的共同被告存在較大問題,既不符合訴訟原理,也增加了制度成本,因此建議取消行政復議共同被告制度。
“從制度成本來看,這種讓復議機關當行政訴訟被告的制度安排,極大地加重了復議機關的應訴負擔。目前,絕大多數復議機關本來就存在人員少、案件多的問題,再抽出人員經常去法院應訴,既浪費人力、物力,又干擾正常的復議工作。”沈開舉說。
李小軍委員指出,行政復議法修改應當關注行政復議的保障和監督作用的落實,使得行政復議工作更公開、透明,以提高行政復議的公信力。
對此,李小軍建議建立行政復議與監察制度的聯動機制,加強行政復議對行政行為的監督作用。同時,建立行政復議案件的專項通報機制,將行政復議糾錯案件執行情況納入依法行政考核指標,強化行政復議工作對行政機關依法行政的促進作用。
郜風濤委員建議,目前仍保留現行行政復議法關于國務院部門和省級政府本級復議管轄的規定。同時,考慮到國務院作為最高國家行政機關,對國務院部門和省級政府負有監督職責,且國務院的最終裁決糾錯率在不斷上升,是行政救濟的“最后一道防線”,建議保留現行行政復議法關于國務院最終裁決的規定。