“作為全國政協委員，一定要結合自己的研究領域來開展調研和履職。”在今年全國兩會上，全國政協委員、中國法學會行政法學研究會副會長、鄭州大學法學院教授沈開舉在接受民主與法制社記者專訪時如是說。
在他看來，國家治理的方方面面都應該體現出專業精神，而其中最重要的就是吸收專家的專業意見。“政協履職就是把專業研究成果進行轉化的一個很好的渠道。通過扎實的調查研究和理論支撐，就能提出高質量的提案，也更能夠獲得榮譽感。”
在今年的全國兩會上，沈開舉結合自己的研究，帶來了多份專業建議。
為《土地管理法實施條例》建言
沈開舉多年來一直致力于土地管理法相關問題的研究，并先后承擔多項國家社科基金項目。當選全國政協委員后，他每年都會提交與土地管理法相關的提案，其中有不少意見建議被司法部門采納。今年，他關注的重點放在了《土地管理法實施條例》（征求意見稿）（以下簡稱征求意見稿）中的征收部分，并提出了修改建議。
沈開舉認為，征求意見稿中的征收部分主要存在申請人指向不明、程序設計倒置等問題。
征求意見稿第22條第一款第二項規定:“建設單位持建設項目的有關批準文件，向縣（市）人民政府提出建設用地申請。”但是第32條第一款規定:“縣（市）人民政府完成本條例規定的征地前期工作后，方可提出土地征收申請，按照土地管理法第46條的規定報有批準權的人民政府批準。”此處的申請人變成了縣（市）人民政府。同樣的問題在征求意見稿第35條第4款也有體現。
沈開舉認為，盡管土地管理法47條有“縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的”表述，但同一部立法中的不同條文對征地申請人的規定應當是一致的，因此應當統一到第22條的規定上來。
“一般情況下，征地的申請人不可能既是建設單位又是縣（市）人民政府。無論是土地管理法47條，還是征求意見稿第32條第一款規定的縣（市）人民政府的真實身份都應當是征地申請的轉送人，其職責是把公益用地申請人的申請呈送有征收權的批準機關。”沈開舉建議，應明確土地征收中的申請人為建設單位。
沈開舉介紹說，征求意見稿設計的土地征收程序是以實施機關為核心的，這等于在土地征收審批機關還沒有批準征收之前，縣（市）人民政府就開始實施土地征收決定了。
“這種程序設計的缺點非常明顯。從順序上看，導致征收的決定程序與實施程序倒置；從權力配置上來看，極大地弱化了土地征收審批機關的權力，極大地強化了實施機關的權力，使審批機關的決策權、監督權流于形式；從行政法律責任上看，土地征收的最大責任人是審批機關，但這個最大責任人在土地征收行為實施的最后階段才出現。”沈開舉對這種程序設計持反對觀點。
因此，他建議土地征收程序的設計應當以審批機關為核心，而不宜以實施機關為核心，土地征收一律由審批機關批準后由實施機關實施，并由批準機關委托實施機關行使審批過程中的部分權力，“這樣既符合程序正義，又能兼顧到行政效率”。
沈開舉還認為，行政許可法設計的許可程序是外部程序，而征求意見稿設計的土地征收審批程序是內部程序，與行政許可法的規定不符，應當按照行政許可法的規定設計行政征收審批程序。
建議抓緊制定黃河法
沈開舉所在的中國民主促進會河南省委員會，十分重視黃河流域生態保護和高質量發展問題，曾就民主黨派黃河流域生態保護高質量發展聯合調研有關問題，多次召開研討會進行研討交流。結合長期的調研成果，今年全國兩會上，沈開舉帶來了關于抓緊制定黃河法的建議。
“黃河治理歷來是安民興邦的大事。而黃河一直體弱多病，隨著天然來水的持續減少，水資源過度開發利用，生態環境日益惡化，使得其病得更重。”沈開舉說，黃河流域生態保護和高質量發展確立為重大國家戰略后，黃河保護治理形勢嚴峻，任務繁重。
為了貫徹落實好以問題為導向，共同抓好大保護，協同推進大治理的重大方針政策，他建議抓緊制定黃河法，明權責、劃底線、立規矩，從根本上為黃河流域生態保護和高質量發展的重大國家戰略的實施提供法治保障。
沈開舉認為，制定黃河法，可以抓住水沙關系調節這個“牛鼻子”，構建完善的水庫群聯合調度機制，明確下游灘區基本農田退出制度，建立黃河下游灘區土地利用制度，理順濕地保護等相關主體的關系，建立防洪安全優先制度和黃河防凌管理制度，規范黃河水災害治理。
沈開舉認為，還可以把水資源作為最大剛性約束，建立黃河流域水資源利用的全過程管理控制制度，完善流域水資源統一配置，強化水量調度，堅持量水而行、節水為重，堅決抑制不合理的用水需求，推動全流域用水方式由粗放低效向節約集約轉變，保障黃河水安全。
沈開舉還建議，可以通過制定黃河法落實生態優先、綠色發展理念，擴大河源區保護范圍，采取綜合治理措施，提高水源涵養能力；強化“兩屏三帶”建設，并建立多項有力制度。同時充分發揮各地區比較優勢，因地制宜，分區分類施策，構建高質量發展的動力系統。他認為，可以將現有黃河治理保護和流域管理成熟經驗、河湖長制成熟實踐上升為法律制度，強化流域管理機構的行業監管、協調作用，建立統籌協調、系統高效的綜合管理制度，協同推進山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理。
“落實重大國家戰略，需要將山水林田湖草作為一個生命共同體一體考量，統籌考慮上下游、左右岸、干支流、水域與陸域、保護與發展等關系。”沈開舉認為，現行涉及自然資源、生態環境、水利、林草濕地等方面的法律法規是針對全國普遍情況制定的，無法滿足黃河流域特殊問題的法治需求，因此需要通過制定黃河法，更好地協調與其他法律的關系，依法統籌協調以黃河水資源為核心要素的流域多地區、多行業等各方利益，實現多目標共贏。