【摘 要】 公安機關是國家維護公共安全的一個重要執法機關，依法行使行政執法和刑事執法兩種性質不同的職權，發揮國家政權建設的重要作用。實踐表明，公安機關在行使職權過程中容易出現行政執法與刑事執法職責混淆、職權混用甚至濫用刑事執法權等問題，既不利于依法規范行使公安權力、提升公安治理效能，更無益于對人民群眾合法權益的保護甚至產生侵犯人權等問題。本文將重點討論公安機關行政執法與刑事執法職能界限及交叉情形、交叉使用違法的原因及其對策等問題。
【關鍵詞】 公安機關 行政與刑事執法 違法對策
公安機關是國家維護公共安全的一個重要執法機關，依法行使行政執法和刑事執法兩種性質不同的職權，發揮國家政權建設的重要作用。從實踐看，公安機關在行使職權過程中容易出現行政執法與刑事執法職責混淆、職權混用甚至濫用刑事執法權等問題，既不利于依法規范行使公安權力、提升公安治理效能，更無益于對人民群眾合法權益的保護甚至產生侵犯人權等問題。正確認識行政執法和刑事執法的權力屬性，深入剖析刑事執法與行政執法職能交叉行使問題、原因及其規范監督對策，對于提高公安執法規范化水平，維護公民合法權益，增強公安治理效能等具有重要意義。
一、公安機關行政執法與刑事執法職能界限及交叉情形
（一）公安機關行政執法與刑事執法的職能界限
公安執法即公安機關執行法律的活動，包括行政執法和刑事執法。首先，公安機關行政執法。這是指公安機關依法行使行政處罰、行政強制措施以及行政許可等行政執法權力并產生行政法律效果的所有活動，或稱之公安行政法律行為。其次，公安機關刑事執法，這是指公安機關依法行使刑事偵查、決定執行刑事強制措施、執行及代為執行刑罰等刑事執法權力并產生刑事法律效果的所有活動。這里的刑事執法行為，具體包括刑事案件立案、偵查、預審，決定執行刑事強制措施，對依法不應當追究刑事責任的不予立案、已經追究的撤銷案件，對偵查終結應當起訴的案件移送人民檢察院審查決定，對判處有期徒刑并在交付執行前或剩余刑期在三個月以下的服刑犯負責代為執行，同時負責執行被依法判處拘役、剝奪政治權利、驅逐出境等犯罪分子。
（二）公安機關行政執法與刑事執法職能的主要區別
從理論上講，行政與司法雖然同屬國家行為、廣義的執法活動，但行政是實現國家目的的直接活動，司法是實現國家目的的間接活動，二者在性質和條件、追求的價值目標和社會功能、運行方式等方面都有明顯的不同。具體地說，一是性質和條件不同。公安機關的行政執法具有行政屬性，刑事執法具有司法屬性。行政的特點是上下一體、上命下從，保證政令暢通，下級必須接受和服從上級的領導、命令和指示等；司法的特點是相對獨立，排斥外來干預，維護法律公正。二是追求的價值目標和社會功能不同。行政，更多的是追求行政效率和國家政策執行；司法活動，更重要的是追求法律公正、保持中立，對社會矛盾沖突作出最終裁判，是社會公正和公民合法權益保護最后一道防線。三是裁判方式和效力不同。行政行為是否合法，由司法機關最終審查，而不能由行政機關自己來判斷；司法權具有終局性，對社會矛盾沖突所作裁判是最終裁判，司法機關以外的其他國家機關不能直接對其裁決作出法律上的否定。四是運行方式不同。行政權具有積極主動性，可以主動介入公民的工作、生活和社會管理，不以矛盾沖突存在為前提，根據實際情況可以實施單方面的措施；司法權具有被動性，堅持不告不理，被動接受矛盾沖突雙方的請求，對矛盾沖突作出公正裁判。
（三）公安機關行政執法與刑事執法職能交叉情形及其違法性
1.案件發現和移送環節。一是一時無法確定性質的案件。根據《公安機關辦理行政案件程序規定》（以下簡稱《程序》）第65條，先按照行政案件和程序辦理。在辦理中認為涉嫌構成犯罪的，按照《程序》相關規定辦理。二是其他行政機關向公安機關移送刑事案件。根據國務院《關于行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第三條，行政執法機關在辦理行政執法案件中，發現可能構成刑事犯罪的，應當向公安機關移送案件。公安機關應當自涉嫌犯罪案件移送之日起3日內進行審查，確認是否立案或不立案。
2.刑事案件處理環節。包括刑事案件辦結后轉行政處理和行政案件辦結后轉刑事處理兩種情形。首先，刑事案件辦結后轉行政處理的案件。根據《程序》第177條規定，包括由治安處理或移送其他行政執法機關追究行政責任。第二，檢察院和法院對刑事案件辦結后移送公安機關行政處罰的案件。包括檢察院不起訴、法院有罪判決或免予刑事處罰的案件，認為依法需要由公安機關給予行政處罰的，向公安機關提出檢察或司法建議。第三，對當事人追究刑事責任和行政責任的案件。通常而言，刑事處罰重于行政處罰，對法院判處自由刑、罰金刑等處罰的案件，一般不再作行政處罰。但是，如果行政處罰不能被刑事處罰所吸收，公安機關應當對當事人的行政違法行為作行政處罰。比如《道路交通安全法》第102條規定，對違反道路交通安全法規，發生重大事故、構成犯罪的依法追究刑事責任，并由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證。這里的吊銷機動車駕駛證，屬于行政處罰而不能為刑罰所吸收或折抵的情形。第四，辦理行政執法案件時發現行為人涉嫌構成犯罪并需要追究刑事責任的案件。根據《程序》第172條規定，對涉嫌構成犯罪的行為應當轉為刑事案件辦理或者移送有權處理的主管機關或部門辦理，則無需撤銷行政案件。公安機關已作出行政處理的應當附卷。在此情況下，行政案件可直接轉為刑事案件繼續偵查。第五，辦理共同犯罪及涉眾型案件，有的依法應追究刑事責任、有的應追究行政責任的案件。此類案件往往由多人實施，有的行為可能構成犯罪，有的行為可能構成行政違法。根據《程序》第186條規定，公安機關應先進行刑事立案偵查，偵查中發現有的行為人不構成犯罪但需要依法進行行政處理的，應當撤銷案件或者終止偵查。對其他需要追究刑事責任的行為人則繼續偵查。比如聚眾斗毆罪，根據刑法第292條規定，公安機關發現行為人構成犯罪的應當立案偵查，并對首犯和其他積極參加者進行刑事偵查；對一般性參加者則不追究刑事責任，但視情可追究其行政責任。
3.行政執法與刑事執法交叉混用甚至濫用等違法情形。公安機關行政執法與刑事執法往往大量交叉，主要在于環節界限有的規定模糊、不清晰，有的執法人員以相關理由而隨意規避執法，進而發生各種違法行為，實踐中常見的有：
（1）以行政執法替代刑事執法。一是以罰代刑。明知當事人行為構成犯罪而應追究刑事責任，但故意大事化小、降格處理，以行政處罰代替刑罰，致使犯罪嫌疑人逃避刑事追究。按照法律規定，對行為人涉嫌犯罪的行為，如果先行啟動行政執法程序，發現涉嫌犯罪的應當轉為事案件辦理；如果先行進入刑事程序，偵查發現犯罪嫌疑人不構成犯罪的，應當撤案或終止偵查，并作行政處理或移交有關部門處理。但從實踐看，由于公安機關行政執法與刑事執法職能交叉，就可以隨意把刑事案件降格為行政案件處理，用罰款、行政拘留等行政處罰替代刑事處罰。二是以行政強制措施替代刑事強制措施。公安機關啟動行政強制措施相對于刑事強制措施在程序上較為容易，而且所采用強制措施即便違法，對其責任的追究也較輕。藉此，公安機關在偵查中通常會故意使用留置盤查、行政傳喚等行政強制措施對人身進行控制，用以突破案件。按照法律規定，留置盤問可以由人民警察即偵查員根據違法或者犯罪的嫌疑程度作出決定，一般為24 小時，經批準可延長至 48 小時。如事后認為不應當取行政強制措施的，立即解除即可。三是對其他行政機關移送的案件不立案。根據有關規定，在涉及行政執法與刑事司法銜接工作中，行政執法機關發現違法行為明顯涉嫌犯罪的，應及時移送公安機關。公安機關應當書面受理并及時審查，依法作出立案或者不予立案的決定。在實際操作中，為減少不必要麻煩或其他原因，公安機關有的以各種借口不受理案件甚至將案件退回行政機關，致使違法行為逃避刑事處罰。
（2）以刑事執法代替行政執法。一是故意作刑事處罰。公安機關對案件性質一時無法確定的，就作立案偵查。根據《程序》第65條規定，對此情形應先行按照行政程序辦理，待案件查清后再決定啟動何種程序。但有的公安機關出于各種原因而先按照刑事案件辦理，以擴大打擊面或帶來負面影響。二是違規刑事偵查。對犯罪嫌疑人不構成犯罪但需要依法轉為行政處理的，依法應當對其撤銷案件或者終止偵查，卻不撤案而繼續偵查。三是遺漏行政處理。對偵查后需要作行政處罰的沒有移送行政處罰，包括撤案以及不起訴、判無罪、免刑，以及追究刑事責任同時需要追究行政責任的案件，沒有移送行政處罰。四是違法行使刑事強制措施。治安管理中錯用、濫用刑事強制措施，嚴重侵犯公民人身財產權利。如以刑事拘留代替治安拘留，往往會使公民違法超期羈押。
二、公安機關行政執法與刑事執法職交叉使用違法的原因
（一）行政和刑事執法兩權共享
行政執法和刑事執法兩權共享，是指公安機關既行使行政執法權又行使刑事偵查權，以致行政執法與刑事執法職能混同。根據 1998 年《公安機關管轄刑事案件內部分工若干問題規定》，傳統刑事偵查部門不再單獨享有偵查權，治安部門、禁毒部門等可以管轄各自管理領域內的刑事案件，其中原享有行政執法權的治安部門負責管轄 95種刑事案件。隨著刑法修正案以及《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案立案追訴標準的規定》出臺，治安部門管轄的案件從初始的 95 種擴展到 106 種。行政和刑事執法兩權共享現象導致治安部門偵查權擴張，相應的使得當事人對偵查立案之前的初查行為與行政調查行為無法進行程序識別和監督，進一步促使公安機關行政執法與刑事執法職能的界限更趨模糊，處理行政與刑事交叉案件也更為隨意，以致相應的違規違法執法現象就更為多見。
（二）執法規避與寬泛授權
根據刑事訴訟法規定，公安機關可以運用拘傳、取保候審、監視居住、拘留、逮捕及查封、扣押、查詢、凍結等刑事強制措施和偵查措施。而人民警察法對公安機關的授權更寬泛。比如，人民警察法第 9 條規定，針對被指控有犯罪行為、有現場作案嫌疑、有作案嫌疑身份不明以及攜帶的物品可能是贓物等四種情形，公安機關可以對嫌疑人進行留置盤問，最長時間可達48小時，遠超刑事訴訟法規定拘傳12小時的時間，并且處于檢察機關法律監督之外，從而導致更愿意多辦行政案件成為有的公安機關重要選項。雖然留置盤查措施沒有納入刑事訴訟法范圍，留置盤查取得的證據往往會被檢察機關或審判機關視為非法證據而被排查，但是，根據 2011年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合出臺的《關于辦理侵犯知識產權刑事案件適用法律若干問題的意見》第2條規定：行政執法部門依法收集調取制作的物證、書證、視聽資料、檢驗報告、鑒定結論、勘驗筆錄、現場筆錄，經公安機關、人民檢察院審查，人民法院庭審質證確認，可以作為刑事證據使用，解決了證據轉化的難題，將加劇公安機關行政執法與刑事執法相規避的可能。
（三）法律規定的模糊性
通常而言，行政違法與刑事犯罪之間往往存在一個臨界點，不論行政執法依據行政法規還是普適性的刑法，臨界點規定則較為模糊。換言之，行政違法與犯罪之間通常情形下可能是清晰的，但在特殊情況下，兩者的邊界仍然存在模糊的情形。尤其對一些特殊類型案件，由于立法技術原因而造成執法困惑，比如，引誘、介紹他人賣淫行為性質的認定。刑法、治安管理處罰法對該行為的構成要件規定完全相同，但是在處理程序和對行為人處罰的嚴厲程度方面卻有天壤之別。比如，公安機關對該行為以刑事案件進行立案偵查，犯罪嫌疑人可能將面臨最高15年的有期徒刑；但公安機關如果按照行政處罰程序進行處理，充其量也就將處15日以下行政處罰。很顯然，立法層面的模糊導致公安機關在實際執法中對行政執法與刑事執法交叉環節擁有較大自由裁量權，為此極易產生執法上的不公甚至執法腐敗問題。
（四）執法監督缺失與責任追究不到位
隨著法治建設不斷推進，公安機關近年來不斷強化執法監督，在執法規范化和強化執法監督方面取得了明顯成效，初步形成一套執法監督機制。但因有的地方重視不夠，導致執法監督流于形式、監督效果不理想等問題依然存在。一方面，現行法律法規對公安執法監督的規定多，且明確多個監督主體，比如國家權力機關、紀檢監察機關、檢察機關、審判機關及社會組織、新聞輿論、公安機關內部監督等，監督的方式也多樣，比如檢查、審查調查及批評、建議、控告、檢舉等。但監督制度之間銜接并未完全理順，尤其存在行政執法與刑事執法交叉環節，導致實踐中存在的許多規避情形，加之執法信息不夠公開，整合難度也較大。無論是監督機關還是人民群眾一般都無法獲得完整全面信息，尤其是當事人被控制的情況下，獲得救濟及幫助的難度不可忽視。至于公安機關法制部門的內部審核監督，雖然可以獲得較全面信息，但自我監督往往會打折扣、嚴格審核把關往往流于形式而難以真正做到。另一方面，公安機關近年來出臺了一系列執法監督規章制度，但執法監督部門之間配合不緊、工作不力，容易導致執法監督流于形式，尤其對民警的違法違紀問題，往往容易大事化小、事化了，監督追責效果有限。從檢察監督看，由于監督面窄、力度小，監督制約作用失衡。
三、公安機關行政執法與刑事執法職能交叉違法問題對策
（一）加強立法層面規范
罪刑法定，是我國刑法的基本原則。當前，由于法律規定不明確，以致公安機關對行政執法與刑事執法職能的濫用與混用。比如，引誘、介紹、容留、介紹他人賣淫的行為，因立法不明確而導致行為定性與處罰嚴重失衡，類似情形枚不勝舉。由于行政執法與刑事執法有很大程度的相似性，對于達到刑事犯罪標準的啟動刑事立案程序，達不到的只能采取行政執法程序。從司法實踐看，刑法中大量的犯罪構成在量化標準方面是不明確的，以致執法中罪與非罪的認定有一定難度，比如情節嚴重、數額較大、造成嚴重損失等模糊表述且缺乏可操作性的犯罪構成標準。從倫理上講，公安機關的行政執法與刑事執法屬于不同法律范疇，法律規定可能有不同甚至沖突，從而影響兩者之間的有效銜接，并容易導致公安機關對行政執法與刑事執法職能的混用甚或濫用。為此，應當從立法上加以完善，確保觸犯刑律的案件進入刑事執法程序，并對行政、刑事立法中相互沖突或相互矛盾的條款以法律解釋或修正案的形式予以修正。
（二）實行警務分設制度改革
從實踐看，公安機關的行政執法權與現行的“條塊結合，以塊為主”的管理模式相互適應，體現了行政效率優先、兼顧公平的價值傾向。但是，公安機關的刑事執法權來自我國憲法、刑法、刑事訴訟法等法律授權，并且由全國人民代表大會審議通過，屬于中央事權，理應由中央統一行使。由于我國國土遼闊、情況復雜，全部由中央統一行使，可能在短期內難以實現。從現實考慮，可以做到由省級機關行使。從當前司法改革進展看，具有同樣中央事權屬性的檢察權、審判權均由省以下統一管理。實行警務分設制度改革，可以借鑒這一思路，形成公安行政執法權由地方為主管理，其刑事執法權由省以下垂直管理，并明確兩種職能不得混用與共享。形成“兩權有別”“兩權分用”新格局。對刑事執法人員實行執業資格管理，加強業務培訓，提升執法隊伍專業化水平。
（三）強化執法監督和責任追究
首先，完善公安機關內部執法監督機制，嚴格落實《公安機關監督條例》《公安機關內部執法監督工作規定》《公安機關人民警察執法過錯責任追究規定》等監督制度, 以法制部門為主，監察、督察、信訪部門密切配合，在執法工作各個環節嚴格把好執法監督制約關，使執法監督滲透到公安工作的各個方面，切實發揮內部執法監督工作的作用。其次，完善執法責任考核評估辦法。定期對各辦案單位進行考核, 一是對執法工作好的單位予以表揚，對差的單位和個人嚴厲批評, 并追究單位領導和個人責任；二是對以權謀私、刑訊逼供造成冤假錯案的，視情節追究工作責任直至刑事責任, 決不護短遷就，用嚴肅責任追究倒逼規范執法行為養成，增強事業心和責任感。再次，提高公安人員執法素質和能力。針對公安機關執法隊伍法律意識不強、法律知識欠缺等現狀，應當加強學習和培訓，提高法律知識及應用水平，實現既打擊違法犯罪,又依法保護當事人合法權益等綜合效果。
（四）加強檢察機關的法律監督
加強檢察機關的法律監督，對于解決公安機關行政執法與刑事執法交叉領域的違法行為至關重要。從法律規定講，現行刑事訴訟法第八條規定了人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。這里的法律監督既包括對公安機關的偵查行為以及采取強制措施是否合法等進行監督，又包括對“兩法銜接”的監督和公安機關行政執法行為的監督。不過，這里的“兩法銜接”監督不包括公安機關內部的行政執法與刑事執法銜接。檢察機關加強法律監督，一方面通過接入公安機關的案件辦理平臺，及時了解把握公安機關執法信息動態，重點查詢立案、撤案、不批捕、不起訴案件的后續處理以及強制措施變更等環節；另一方面通過受理當事人檢舉、控告等方式強化對公安機關行政執法和刑事執法活動的監督，對確有錯誤或者濫用執法職能的違法行為甚至可能構成犯罪的行為，應當依法采取刑事立案的程序和手段進行監督。
（五）建立律師救助制度
人身自由權是公民行使其他權利的重要前提和基礎，國家在保護公民人身自由權上作出了特殊的制度安排，比如立法法、行政處罰法等都規定了限制人身自由權只能由法律作出規定，不能由行政法規或規章等作出規定。對公安機關來說，由于其同時行使行政執法權力和刑事執法權力，以致其在具體執法中比較靈活地轉換行政執法和刑事執法兩種程序。相應的，當事人在公安機關辦案期間實際上無法準確識別其本人是被刑事立案還是行政立案，尤其是對行為人采取強制措施時，更難區分受刑事偵查還是行政執法調查。根據現行法律規定，對公安機關行政執法和刑事執法兩種職能的救濟手段通常是不同的：首先，行為人被采取刑事調查的。當事人根據刑事訴訟法規定，可以聘請律師介入，為其提高法律幫助。其次，行為人被行政執法強制措施的。當事人往往不能通過聘請律師為其提供幫助，而只能在事后向法院提起行政訴訟，保護自身合法權益。同時，當事人認為公安機關刑事強制措施存在違法的，同樣無法通過直接提起訴訟保護自身權益，而只能向經辦案件的公安機關紀檢監察部門進行舉報、控告，為本人提供法律救濟。這種規定及做法極易損害當事人合法權益。為此，有必要建立律師介入制度，對當事人所有涉及人身強制措施的法律事務提供服務和幫助。具體地說，無論行為人被采取行政強制措施還是刑事強制措施，都應當從法律是賦予當事人申請律師進行法律救助的權利。再次，從法理上講，無論是行政強制措施還是刑事強制措施，對當事人權利限制的結果都是一樣的，現行法律僅允許當事人在被刑事強制時可以聘請律師介入，這些規定對當事人權益的保護既不夠又不充分，并且容易出現對公安機關執法活動的監督真空。
總之，當前尚不可能從根本上解決公安機關行政執法與刑事執法雙重職能問題，但通過加強公安警務體制變革、健全內部權力制約機制、強化外部監督，可以在一定程度上減少行政執法與刑事執法職能交叉所產生的負面影響，提升公安機關規范執法、保障人權等水平和效果，在推動新時代法治中國建設和平安中國建設進程中發揮更加重要的作用。
（作者吳鎰潾系閩南師范大學計算機關學院碩士研究生）