□ 周珂 張天玉
習近平總書記在2019年9月召開的黃河流域生態保護和高質量發展座談會上提出了“注重保護和治理的系統性、整體性、協同性”思路，強調要牢固樹立“一盤棋”思想，“協同推進大治理”。這一整體性思維應當成為黃河保護法治的根本性指導思想和制度設計基礎，其法治價值體現在：
首先是符合黃河保護的自然規律。一方面，黃河流域環境有著很強的整體性。在生態學視角下，黃河流域是一個以水循環過程為紐帶，由各種自然要素組成的自然水文生態系統。在社會學、經濟學視角下，黃河流域是由諸多社會經濟要素組成的具有相鄰性、綜合性的區域經濟體。在黃河流域內，水的自然流動性使得流域內各主體、各要素、各區域難以“明哲保身”，形成了以水循環為紐帶，上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流的社會關系和經濟發展緊密聯系的基本格局，體現著多方利益訴求的沖突與博弈。這種因自然性質而形成的社會經濟體系，也將對黃河流域自然環境產生反作用，從而引發流域環境問題。另一方面，黃河流域生態環境非常脆弱，而歷史上黃河治水主要是末端治理，整體性治理嚴重不足。正因如此，黃河保護法治必須強調整體性思維，既包括立法與執法、司法及守法的整體性，也包括中央與地方法治的整體性，還包括各領域和部門法治上的協同以及多元主體的廣泛參與和多元利益的兼顧協調。
其次是滿足黃河保護立法承載的多樣性功能。黃河保護立法的目的是為了加強黃河流域生態保護與修復，促進水資源節約集約利用，保障防洪安全，推動高質量發展，保護與傳承弘揚黃河文化，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展。涉及生態環境、水資源、水安全、經濟發展、文化保護等廣泛領域，立法目的如此多樣性與復雜性是前所未有的。實踐證明，要有效地治理黃河，這些領域缺一不可，這些保護目標彼此之間密切相關，必須協同互動。目前，我國正加快推進黃河流域生態保護和高質量發展相關立法，如何應對日益惡化的水資源短缺、生態環境脆弱、水沙關系失衡的環境問題，協調生態系統整體性和流域治理分散性之間的矛盾，是黃河流域生態保護的關鍵。因此，要立足黃河流域國情、社情、民情與水情，以問題為導向，主動適應黃河流域改革和社會經濟發展需要，以良法為基礎構建黃河流域生態保護的體制機制，促進黃河流域生態保護治理水平提高、保障黃河流域善治。
再次是改革黃河保護的管理體制。一是整體性保護體制不完善的問題。長期以來，我國采取的是流域與區域管理相結合的管理體制，但黃河流域綜合管理機構并沒有完全獨立的監督管理權，不能獨立決定與流域管理相關的重大事項。要做到流域內各行政部門共同充分商議決策、切實發揮流域協調職能，現有綜合管理機構的功能明顯不足。此外，目前我國31個省級行政區已經全面建立了河長制，但以行政首長為核心的河長制雖然實現了流域間治理功能的整合，卻具有一定的隨意性、短效性和不穩定性，流域治理從決策到實施都存在不科學不協同的風險，且河長一旦離職或者工作調動，治理決策很容易被下一任河長推翻。面對生態系統的整體性，亟須構建一體化的流域協調機構，促進各區域在跨區域環境事務上的綜合治理。二是系統性保護體制不完善的問題。在我國，“多龍治水”的流域管理體制容易導致執法的混亂和失序，多家部門都有流域管理的權能又缺乏協調，流域環境的整體性和水循環的系統性被分割成由水利、環保、漁業、航運等行政部門分散管理，看似全面的管理權力卻存在職能交叉重疊，部門各自為政等諸多問題，降低了執法效率，浪費了行政資源。以部門利益為主導的流域分散治理模式，使得環境保護部門和其他經濟發展部門對立，難以協調流域經濟發展和生態保護之間的矛盾。三是流域協同性保護體制不完善的問題。由于管理和監管之間的協同性缺位，加之地方政府為緩解經濟發展壓力，對黃河流域進行大規模的開發建設存在過度和無序的風險。目前黃河流域水資源開發利用率高達百分之八十，遠遠超過國際公認的百分之四十的生態警戒線，河道斷流、水資源短缺、地下水超采，成為制約黃河流域經濟發展的重要因素。2018年，我國通過機構改革增設了黃河流域生態環境監督管理機構，負責水資源、水環境、水生態方面的環境監管工作，然而該機構行政層級較低，并且與其他流域管理部門的關系不明確，僅有“指導、協調、參與”等非強制性手段，因此在流域治理中難以有效發揮作用。這些問題對黃河保護管理體制提出了改革的要求，最關鍵的是要將貫徹習近平總書記黃河保護整體性思維作為這一改革的第一要務。
最后是發揮我國制度優勢的法治保障。黨的十九屆四中全會提出了我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢，這種具有整體性特征的制度優勢在黃河保護中必然得到充分發揮�！罢w大于它的各部分之和”的整體論理念，強調要著眼于事物的本質特征，以整體性、綜合性、系統性視角探究事物的內在規律。面對黃河流域生態環境問題的復雜性、多樣性，非整體性治理不可避免會形成相互掣肘和內耗的局面，而只有充分貫徹習近平總書記提出的“大保護、大治理”的黃河保護整體性思維，才能達到1+1>2的整體性效果。具體而言，一是堅持黨的集中統一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩定，確保國家始終沿著社會主義方向前進的顯著優勢。其內在要求是，在黨的集中統一領導下堅持整體性思維，將黃河流域視為“人——自然——人”相互作用下形成的“自然——經濟——社會”復合生態系統，在流域立法過程中引入生態系統整體論理念和方法，妥善處理經濟發展、生態保護、資源利用、社會建設之間的關系，構建政府、企業、組織、個人參與黃河治理及開發利用的溝通協調機制，使經濟發展的速度和水平始終保持在流域生態環境承載能力許可范圍之內，實現流域的可持續發展。二是堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發展的顯著優勢。在人民群眾廣泛參與黃河流域整體性基礎上構建包容性、溝通性的流域公眾參與機制，彌補行政部門在流域治理中的失序，協調市場運作與政府管理、公共利益與個人利益、生態保護與經濟發展之間的利益沖突。通過積極的信息交流，使得公眾充分了解流域環境情況，保證公眾意愿在流域決策、流域立法、流域管理過程中得到體現，實現流域決策民主化。通過建立完善的溝通平臺和渠道，明確公眾參與的程序性法律規定，拓展公眾參與的方法、途徑，實現參與主體的包容性、參與過程的代表性、可達性、增量性、交互性以及參與結果的有責性，在聽證會、座談會、論證會的過程中提倡“辯論精神”，以辯論為中心對證據和事實進行充分討論，并將決策結果的執行狀態及時反饋，加強對流域決策的評估審查。三是堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展和按勞分配為主體、多種分配方式并存，把社會主義制度和市場經濟有機結合起來，不斷解放和發展社會生產力的顯著優勢。我國社會主義制度和市場經濟制度整體性結合優勢，可以很好地協調政府與市場的關系，實現強力的政府宏觀調控和靈活的市場微觀調節的深度互動，綜合運用政府監管和市場調節雙重手段，既確保流域整體利益實現，又兼顧私益及局部利益，加強政府與公民在流域保護中的合作。在堅持整體論理念的基礎上，將黃河流域政府監管與市場調節的博弈轉化為公共力量和個人力量保護合力，為黃河流域實現以預防為主的源頭控制和保護優先的綜合治理提供有力的法治保障。