2021年11月19日，北京大學法學院全球教席學者、英國牛津大學榮休法學教授Paul P. Craig以“歐盟行政程序法典：起源、發展和前景”為題開展了一場線上學術講座，講座由北京大學法學院助理教授彭錞主持，北京大學法學院教授沈巋、中國政法大學訴訟法學研究院教授王萬華擔任評議人，百余名校內外師生通過騰訊會議平臺在線參與講座，反響熱烈。
本文以文字實錄的方式呈現講座核心要點。
Paul P. Craig: 歐盟法律規范的位階是由《里斯本條約》系統化的。處于第一位階的是《歐洲聯盟條約》《歐洲運作條約》和《歐洲人權公約》。歐盟法律一般原則的效力處于第二位階，僅次于上述兩個條約和人權公約，高于立法行為、授權行為和執行行為。
法律一般原則主要有兩方面的作用。對于效力更高的條約條款，歐盟法院將盡可能地對其作符合法律一般原則的解釋。對于效力更低的立法、授權或執行行為，歐盟法院將盡可能地進行符合法律一般原則的解釋；但如果這些行為違反了法律一般原則，歐盟法院也可以將其宣布無效。
法律一般原則是由歐盟法院發展形成的。法院用比例性、基本權利、法律確定性、正當期待、平等、預防性原則和正當程序/程序正義等原則解釋條約，并將其作為《歐盟運作條約》第263和267條規定的司法審查的基礎。《歐盟運作條約》第263(2)條規定，對于缺乏權限、違反基本程序要求、違反條約或與條約適用有關的任何法律規則或濫用權力的情況，應進行司法審查。
歐盟法院借鑒了成員國的行政法理論，但沒有系統檢視每個成員國的法律體系來尋找共同的原則，而是考慮主要國家法律體系中的原則，并根據歐盟自身的需要進行調適。這些法律一般原則對歐盟機構有約束力，對成員國在歐盟法律范圍內的行動也有約束力。
歐盟法院在聽證權保障上十分積極，將聽證權作為歐盟法律的一般原則，無論這一要求是否在相關的條約條款、條例、指令或決定中有體現。聽證權被判例確認為一種基本權利，進而進入法律的一般原則。聽證權不能被任何立法規定排除或限制，即使在尚未具體立法或立法未能慮及的情況下，也必須保障聽證權利。
歐盟在法律上和事實上與27個成員國的行政機關合作，這種協作行政是許多領域監管的特點。因此，歐盟法院必須決定在多大程度上應通過歐盟層面的正當程序來保證聽證權，以及在多大程度上應通過成員國層面的正當程序來保證。在不同領域，協作治理的模式不同，因而答案可能不同。
當涉及參與制定更具立法性質的歐盟規范時，歐盟法院的立場明顯不同。歐盟法院一貫抵制要求有權參與、被咨商或干預規則制定的主張。其判例已經否定了參與/協商的權利，除非相關的條約條款、條例、指令或決定明確規定了這樣的權利。判例法規定的聽證權只涉及與申請人個人直接相關的行為，并不能擴展到最終涉及經濟政策選擇的立法的程序。
正當程序也通過歐盟為特定領域立法得到了推進。歐盟可以根據涉及不同領域的具體條約條款，規定適用于歐盟機關和成員國機關的行政程序規范。具體領域的的立法往往是非常細致和具有強制性的。
ReNEUAL是一個由歐盟各國對歐盟行政法感興趣的學者組成的團體。它多次舉行會議，討論歐盟行政法問題。起初，它并未打算為歐盟設計一個正式的程序法典。《模范規則》的起草是因為它認識到這可能對歐盟有利。
結構方面：《模范規則》典分為六編。第一編規定了總則，以及它與歐盟現行法律的關系。第二編規定規則制定程序，第三編規定個案決定程序，第四編規定合同相關程序。第五編調整行政協作問題，第六編調整信息管理問題。
起草原則方面：起草者考慮到了各成員國的行政程序法典。《模范規則》以歐盟現行法律為基礎，但不受現有法律的限制；例如，其涵蓋了歐盟法律未涉及的規則制定程序。它的一個預設是，正當程序體現了重要的憲法價值，它們不是也不應該被視為僅僅是關于 “程序”的純粹技術性的。ReNEUAL團隊在定稿前進行了詳細的咨詢，與其他學者、成員國法官和歐盟機關進行了討論。
適用范圍方面：《模范規則》主要適用于歐盟機關。法典第一至第四編只有在具體領域的立法作出規定，或者成員國選擇接受時才適用于成員國。 當成員國行為處于歐盟法律范圍內時，就受到歐盟法律一般原則的約束。這樣做的好處是，它將為那些相對人提供一套明確的程序性權利，并使成員國機關更容易理解其程序性義務。若將成員國機關排除在適用范圍之外，將使情況更加復雜，特別在歐盟機關與成員國協作管轄的情形中，它們將不得不從適用于歐盟機關的《模范規則》中拼湊出適當的程序性義務，再加上成員國的程序性規范。然而，歐盟是否有權頒布這樣一部規定行政程序一般規則，而不與特定領域相聯系的法典？較好的觀點是，根據《歐盟條約》第298條，歐盟確實有這樣的權限，但仍有爭議。在政治上，對成員國是否會接受強制適用該法典也存有疑問。有很多人，尤其是來自成員國行政法院的人，反對將《模范規則》適用于成員國。反對的理由各不相同，但總的基調是，它將對成員國行政程序法或類似法律所調整的領域造成太大干擾。這種擔憂的合理性可以討論，但這個問題有可能使整個項目失敗。
以關于個案決定的第三編為例，法典最重要的目標是提供一套全面的程序，涵蓋個案決策的所有方面；最重要的建構是它規定了從始至終的全部程序，即從申請開始到最終決定，都應當適用這些程序。
ReNEUAL法典取得了很好的反響，被翻譯成多種語言，在學術界和機構中廣受好評。歐洲議會贊成歐盟立法實施部分ReNEUAL法典的內容，特別是第三編的部分內容。但歐盟委員會不贊成進行任何這樣的一般立法，認為具體領域的立法、歐盟法院關于一般原則的判例法和人權公約相結合，提供了足夠的保護。而歐盟監察專員一直支持該規則，并將其作為判斷行政不當的工具之一。
沈巋：就歐盟和中國行政法典化的背景而言，中國和歐盟差別巨大，但也存在一些相似之處，即法院將法律規范作符合法律一般原則的解釋。
我具體有三個問題。
問題一：法律的一般原則能否適用于巨大的私權力？譬如眾所周知的一些巨型平臺。
問題二：法典化的目標之一是使得人們更容易找到法律的原則。但是在一些具體領域的立法中，所適用的原則僅僅規定在特別法中，而不在法典中，這是不是會增大人們找尋相關規則的難度？
問題三：第一，在歐盟法律規制中，軟法的地位是怎樣的？第二， 實踐中有沒有歐盟法院要求規制機構遵守軟法的案例？第三，軟法的適用有一定的靈活性，那么關于軟法本身，有沒有哪些方面是需要法律一般原則來規制的？
Paul P. Craig：中國的跨越具體領域的橫向立法，如行政許可法，是一個很有趣的現象。
關于問題一：原則上，法律的一般原則不能適用于私權力，但也存在很多例外情況，譬如歐盟反壟斷法可以適用于規制平臺權力。
關于問題二：行政法典的一般性與具體領域立法之間的關系是緊張的。我們的做法是，法典提供了默認規則，而在具體領域的規制中可以根據需要進行修正。
關于問題三：第一，軟法在歐盟中的應用很多，譬如各委員會的工作計劃會非常詳盡地列明具體年度所欲采取的規制措施。第二，歐盟法院會基于一致性原則要求規制機構遵守此前已經適用的指南。同時，法院也會對指南進行審查，作為軟法的指南應當符合法律的一般原則，如比例原則。第三，軟法本身形式多樣，規制起來比較困難。
王萬華：在中國，關于行政法法典化同樣有兩種進路的討論，一種是完全法典化進路，另一種是程序主義進路。考察31部行政法典后，我認為中國應當采取程序主義進路。
我贊同教授的觀點，即行政程序包含了憲法價值，是關于公民與政府關系的安排，它不止是純粹技術細節的規定。
在今天人工智能與行政深度結合的時代，我們應當防止技治主義對正當程序的替代。在這個背景下，個人的地位是怎樣的？我們應如何塑造一個對個人更加友好的社會？
我有兩個問題。
問題一：在這個大數據的時代，我們應當認真考慮（行政）法典如何回應算法治理？行政法典應當如何回應對知情權、聽證權和要求說明理由的權利等正當程序權利保障？
問題二：《模范規則》推出已經7年，現在有沒有一些關于修正這部法典的討論？
Paul P. Craig：我們選擇程序主義進路，是考慮到時間和資源的約束不足以支持起草包括行政實體法原則和行政組織法的法典。
大數據和算法規制對行政法提出了挑戰。我做了很多關于算法決策和大數據的閱讀和思考，特別是關于算法決策如何影響到行政法的核心原則，如聽證權、正當程序等。
我是歐洲法律研究所（ELI）團隊的一員，該團隊正在研究算法決策及其對行政法和憲法的影響。我們正在研究起草一套規則，其核心主張是，在算法決策系統投入使用之前，特別是在可能涉及重大風險的情況下，要有一個影響評估程序，并對“重大風險”下了定義。
關于《模范規則》，考慮到大數據和算法決策所帶來的變化，我們一直在討論是否要進行修訂，推出《模范規則2.0》。目前還沒有計劃，但我認為這很可能會發生。
提問一：擬議的程序法，是否應當適用于政府的準司法職能，例如英國式的行政裁判所？
Paul P. Craig：在英國，2007年改革的做法是，一個特定的程序委員會，全面修改了裁判所的程序規則，產生了一套通用的程序規則，作為默認規則。在特定領域的案件中，可以對默認規則進行修正。當然，這些規則只適用于個案決定，因為裁判所不負責制定規則。這些規則非常詳盡，其涵蓋的內容與《模范規則》第三編所涵蓋的內容相同，但具體規定并不完全相同。這些守則在英國是有約束力的法律規則。
提問二：教授對中國的行政法典有什么期望或者建議？起草《模范規則》的經驗對中國行政法典的制定有什么借鑒意義？
Paul P. Craig：我對于向其他法律體系提供建議持謹慎態度。雖然多次到訪中國，但是我對中國的了解依舊比較有限。我可以分享兩點《模范規則》起草中的經驗。第一，關于規則的措辭，來自不同法律體系和不同背景的參與者展開坦誠甚至激烈的學術對話，使得《模范規則》經得住檢驗。第二，不能只是復制粘貼其他法律體系中的規則，應當具體考察法典所建構的規則在中國的法律體系中是否可行。
開講學者簡介：
Paul P. Craig教授是北京大學法學院全球教席學者， 是享譽全球的行政法和歐盟法專家。他擁有牛津大學伍斯特學院法學本科及碩士學位，曾在牛津大學教授憲法課程，也曾在印第安納大學伯明頓分校和墨爾本大學開設行政法、歐盟法相關課程。