根據(jù)刑法第二百二十三條的規(guī)定，串通投標(biāo)罪，是指投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重，或者投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國家、集體、公民的合法利益的行為。本罪與行政法的相關(guān)規(guī)定之間存在緊密關(guān)系。招標(biāo)投標(biāo)法（2017年修訂）第三十二條規(guī)定，投標(biāo)人不得相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，不得排擠其他投標(biāo)人的公平競爭，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。投標(biāo)人不得與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國家利益、社會(huì)公共利益或者他人的合法權(quán)益。該法第五十三條還對(duì)上述串通投標(biāo)的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)作出了明確規(guī)定。
對(duì)于本罪客觀構(gòu)成要件的認(rèn)定，不能無視前置法的規(guī)定。本罪中的招標(biāo)，是指招標(biāo)人為購買商品或者讓他人完成一定的工作，通過發(fā)布招標(biāo)通告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書，公布特定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，公開或者書面邀請(qǐng)投標(biāo)人投標(biāo)，從中選取中標(biāo)人的單方行為。投標(biāo)，是指符合招標(biāo)文件規(guī)定資格的投標(biāo)人，按照招標(biāo)文件的要求，提出自己的報(bào)價(jià)及相應(yīng)條件的書面回答行為。招標(biāo)投標(biāo)類似于以要約和承諾方式訂立合同，是一種特殊表現(xiàn)形式的合同行為，其必須遵守平等自愿、真實(shí)合法、公正公開、擇優(yōu)中標(biāo)原則。民法典第七百九十條規(guī)定，建設(shè)工程的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律的規(guī)定公開、公平、公正進(jìn)行。招標(biāo)投標(biāo)法第三條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目；（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法的精神，規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)過程是：凡符合招標(biāo)文件規(guī)定或者通過資格預(yù)審的單位或者個(gè)人都可以參加投標(biāo)，然后由招標(biāo)人通過對(duì)投標(biāo)人在價(jià)格、質(zhì)量、生產(chǎn)能力、交貨期限和財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)等方面進(jìn)行綜合考察的基礎(chǔ)上選定投標(biāo)人。違反這一過程的招標(biāo)投標(biāo)行為，通常就具有違法性。
本罪的實(shí)行行為包括兩種情形：一是投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的行為，即投標(biāo)人彼此之間通過口頭約定或書面協(xié)議，就投標(biāo)的報(bào)價(jià)這一特定事項(xiàng)進(jìn)行私下串通，相互勾結(jié)，采取非法聯(lián)合行動(dòng)，以避免相互競爭；或者通過對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)的串通相互約定在相關(guān)項(xiàng)目招標(biāo)中輪流中標(biāo)，形成“圍標(biāo)集團(tuán)”，中標(biāo)人給予該集團(tuán)中其他“落標(biāo)人”一定補(bǔ)償，排斥其他投標(biāo)人或限制競價(jià)投標(biāo)，或串通報(bào)價(jià)后造成招標(biāo)工程無法完成、質(zhì)量低劣，共同損害招標(biāo)人或其他投標(biāo)人利益的行為。二是投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國家、集體、公民的合法利益的行為。即招標(biāo)人在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，確定中標(biāo)人時(shí)不是從價(jià)格、質(zhì)量與工期保證、企業(yè)生產(chǎn)能力、人員素質(zhì)、財(cái)產(chǎn)狀況、技術(shù)水平、信譽(yù)等方面進(jìn)行綜合評(píng)定，而是以不正當(dāng)手段與特定投標(biāo)人私下串通，相互勾結(jié)，使招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)流于形式。投標(biāo)人與招標(biāo)人串通的方式包括：招標(biāo)者在公開開標(biāo)前，將投標(biāo)情況告知其他投標(biāo)者，或者協(xié)助投標(biāo)者撤換標(biāo)書，更改報(bào)價(jià)；招標(biāo)者向投標(biāo)者泄露標(biāo)底；招標(biāo)者與投標(biāo)者商定，在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)壓低或者抬高標(biāo)價(jià)，中標(biāo)后再給投標(biāo)者或者招標(biāo)者額外補(bǔ)償；招標(biāo)者預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)者并將此情況告知中標(biāo)，在確定中標(biāo)者時(shí)以此決定取舍。由于投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)的社會(huì)危害性較大，所以，成立犯罪不以情節(jié)嚴(yán)重為要件。
對(duì)于本罪的認(rèn)定，固然要顧及前置法，但是值得注意的是，對(duì)刑事違法性的判斷不是形式上的，“顧及”前置法不等于“從屬于”前置法，刑法上所固有的違法性判斷必須得到承認(rèn)。因此，完全可能存在行為違反招標(biāo)投標(biāo)法，但在獨(dú)立判斷刑事違法性之后，認(rèn)定該行為并不構(gòu)成犯罪的情形。對(duì)此，略舉兩例進(jìn)行分析。
例1，行為人甲按照某縣政府有關(guān)部門的安排，參與A工程項(xiàng)目的建設(shè)且即將完工。有關(guān)主管部門為了完善相關(guān)招標(biāo)投標(biāo)手續(xù)，要求甲參與投標(biāo)并承諾確保其中標(biāo)，甲為此組織五家關(guān)系較好的企業(yè)一起投標(biāo)并勝出。甲在招標(biāo)人知情的情況下，與投標(biāo)人串通投標(biāo)報(bào)價(jià)的，行為雖具有招標(biāo)投標(biāo)法意義上的行政違法性，但顯然不具有刑事違法性。因?yàn)椋珹工程項(xiàng)目建設(shè)在先，招標(biāo)投標(biāo)在后，已經(jīng)不是正常的招標(biāo)投標(biāo)，且招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人的串通予以認(rèn)可，事實(shí)上其他投標(biāo)人也不可能參與到早已開始建設(shè)的工程中，不會(huì)有其他投標(biāo)人的利益受損；由于該工程項(xiàng)目已實(shí)際開工建設(shè)，也不會(huì)造成投標(biāo)人與招標(biāo)人相互串通，進(jìn)而損害國家、集體、公民的合法利益的結(jié)果發(fā)生。
例2，行為人乙所控制的四個(gè)關(guān)聯(lián)企業(yè)按照乙的指示，在B建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)，以四家獨(dú)立公司的名義報(bào)名競標(biāo)，并最終使其中的一個(gè)公司中標(biāo)的，能否認(rèn)定乙構(gòu)成串通投標(biāo)罪？如果僅從行政管理的角度切入，可以肯定其行為的違法性。招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第四十四條第2款規(guī)定，投標(biāo)人少于3個(gè)的，不得開標(biāo)；招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。按照這一規(guī)定，乙操縱關(guān)聯(lián)企業(yè)進(jìn)行投標(biāo)，實(shí)際投標(biāo)人就只有一個(gè)，未滿足行政法規(guī)的開標(biāo)要求，故B建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。因此，乙控制四家公司報(bào)名競標(biāo)，客觀上確實(shí)對(duì)該項(xiàng)目的招標(biāo)活動(dòng)造成了干擾，對(duì)其應(yīng)當(dāng)予以行政處罰。但是，顯然不能從行政違法中直接推導(dǎo)出刑事違法。本罪中的“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)”，是指不同的投標(biāo)人之間私下串通，聯(lián)手抬高或者壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，從而損害招標(biāo)人利益或者排擠其他投標(biāo)者。換言之，只有當(dāng)多個(gè)投標(biāo)人相互串通報(bào)價(jià)時(shí)，才可能認(rèn)定其構(gòu)成本罪，故本罪屬于典型的必要共犯形態(tài)，其成立以具有兩個(gè)以上的犯罪主體為前提。但是，在B建設(shè)項(xiàng)目中，雖然有四家公司報(bào)名競標(biāo)，但實(shí)際上的投標(biāo)人其實(shí)只有乙一人，其系唯一投標(biāo)人，不可能與其他客觀上并不存在的投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)。
由此看來，行為是否構(gòu)成犯罪，必須根據(jù)罪刑法定原則的要求，結(jié)合法益侵害性的有無進(jìn)行實(shí)質(zhì)的、刑法上所固有的違法性判斷，不能認(rèn)為刑事違法性必須從屬于其他部門法的違法性，不宜在整個(gè)法領(lǐng)域中違法性僅做一元的理解。對(duì)此，山口厚教授的觀點(diǎn)很值得重視：“作為犯罪成立條件的違法性，要具備足以為相應(yīng)犯罪的處罰奠定基礎(chǔ)的‘質(zhì)’和‘量’，從這樣的立場(chǎng)出發(fā)，可以肯定在其他法領(lǐng)域被評(píng)價(jià)為違法的行為仍可能阻卻刑法上的違法性。”（參見〔日〕山口厚：《刑法總論》第3版，付立慶譯，中國人民大學(xué)出版社2018年版，第186頁）
（“刑民（行）關(guān)系與犯罪認(rèn)定”之十四詳見于《法治日?qǐng)?bào)》2021年7月28日9版）