2024年12月2日，由中國人民大學民商事法律科學研究中心、中國人民大學法語國家法治研究中心主辦的“行政協議如何適用民法典”學術沙龍在中國人民大學明德法學樓725會議室成功舉行。華東師范大學法學院副教授、巴黎第二大學法學博士、中國人民大學及海德堡大學訪問學者李穎軼以“行政協議如何適用民法典”為主題發表報告，清華大學法學院教授、公法研究中心主任余凌云，北京市第二中級人民法院行政庭庭長、審判委員會委員、二級高級法官肖榮遠，中國人民大學法學院教授、民商事法律科學研究中心執行主任石佳友，清華大學公共管理學院副教授陳天昊，中國人民大學法學院助理教授王世杰，北京市第二中級人民法院法官黃井沛出席論壇并參與討論，圍繞該主題發表評述意見。
在主題報告環節，李穎軼老師首先提出《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第27條第2款“可以參照適用……”的理解困境，“參照適用”已有大量討論，“可以”更是允許法官自由選擇適用，進而提出行政協議“是否適用”以及“如何適用”《民法典》兩個重大疑難問題。接下來基于這些問題從比較法角度系統梳理和對比了大陸法系兩種基本模式，即民法作為間接法源法國模式與民法作為直接法源的德國模式，并分別從法律基礎、適用路徑、法律效果、成因與意義等幾個方面對這兩種模式展開了具體討論。
間接法源模式以法國為代表。在法國，判例法一直是行政協議的重要法律淵源，而經典判例排除了民法典的適用。在適用路徑上，行政法官一般不直接援引民法典條文，如果確實需要引入某項規則，要么論述“在民法典啟示下”創設類似規則，要么論證某些民法規范實際上是私法與公法的“共同法”，由此實現民法的間接適用，但本質上這是行政法官的造法過程。由此導致的法律效果就是，法國行政合同制度基本脫離了“民法帝國”，獨立發展為了一項特別的行政法律制度。這尤其體現在其特殊履行規則上，（判例）法定的行政優益權與相對人特殊保護機制都獨樹一幟且影響深遠。究其原因，主要還是二元司法體制的制度保障與公共服務論的價值導向:前者系自大革命以來“司法不得干預行政”思潮下，行政系統內部生發出一套行政司法系統，完全獨立于普通司法體系，自主發展；后者更是在巴黎一大羅蘭教授的詮釋下成為經典的“羅蘭法則/定律”，公共合同履行也必須符合公共服務的持續性、平等性和可變性三大原則。由此可見，民法作為間接法源時，行政協議相關規范得以續造，直接促進法國行政法律制度的發展。當然，另一方面，獨樹一幟也有代價，如法國相關領域融入歐盟法的成本必然增加。
直接法源模式以德國為典型。民法適用于行政協議存在明確的實定法律基礎：德國聯邦《行政程序法》第四章第62條系“引致規范”，其第2句明確規定了行政協議適用《民法典》。這是一種劣后于相關行政法律規范并不與公法沖突前提下的補充適用。在適用路徑上，行政法官需要確認目標民法規范不與公法規則甚至公法原則沖突，實踐中主要集中于效力規范與履行規范，援引《行政程序法》第62條第2句，進而直接援引《民法典》目標條文，由此德國民法成為行政協議的直接法源。這樣做的法治后果就是，行政協議存在公法與私法雙重法源，受到公法與私法雙重規制。一旦公法規則供給不足，行政協議就將進入民法帝國的規則叢林并受其變動影響，德國債法現代化就是典型例證。由此進一步導致公法合同履行救濟路徑的行民結合：行政訴訟中可能適用民事訴訟法、出現“官告民”等現象，甚至違反先合同義務糾紛歸普通法院管轄。究其原因就不得不考察德國公法合同所處的法治環境：德國行政法常被認為系民法特別法，其雖有行政法院系統卻遠不及法國獨立，聯邦制下市民社會長期形成的契約觀與守則文化，同時“二階理論”的引入區隔了行政關系與合同關系，“行政私法”思潮下，大量擬由政府締結的合同分流了到了私法領域。由此可見，民法作為直接法源時，行政協議將有更多規則可依，符合合同領域公法與私法趨同的國際趨勢。但另一方面，規則制度本身無法獲得長足發展，行政協議有淪為特別民法合同之虞。
最后，李老師回到中國體系建設，認為公、私法只是相對分離，而合同規范相對統一，無論公法與私法，最終目的在實現公平公正的裁判結果和對人民權利的有效保護。構建中國行政協議自主知識體系的必要條件之一是法律淵源必須明確。無論如何適用，我們中國《民法典》中包含了大量的公法因素，技術進路上也有最高院請示、批復，公報案例等特色制度，這些都為我們提供了更好的解題思路。
華東師范大學法學院副教授、巴黎第二大學法學博士、中國人民大學及海德堡大學訪問學者李穎軼
在評述環節，余凌云老師首先解釋了“可以參照適用”這一規定的邏輯在于，《行政訴訟法》規定了兩項有名合同，2019年《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》增加了三項有名合同，法官普遍認為這就是行政合同，所有法律關系都是行政法律關系，都屬于公法關系，故而優先適用行政法，行政法沒有規定的可以參照適用民法。接下來余老師強調解決行政協議法律適用問題，應首先明確研究對象行政協議在中國的含義以及是如何形成的，避免造成不同部門法學界的誤解。我國的行政合同與德法語境下的行政合同存在不同，我國的行政合同最早是受經濟合同影響。在計劃經濟向市場經濟過渡時，經濟合同的特點是執行國家指令性計劃的手段，因此合同雙方地位不對等，而之后經濟合同隨著市場經濟發展逐漸消逝。我國的市場經濟發展中具有有效市場與有為政府并舉的特點，在合同中政府會承諾一些優惠政策，由此合同具有混合合同性質，既包含公法關系也包含私法關系。對于相關糾紛的處理，涉及公法關系爭議時應適用公法，涉及私法關系爭議時應適用私法，歸根結底是尋求能有效解決爭議的規范依據。
清華大學法學院教授、公法研究中心主任余凌云
肖榮遠庭長首先指出在2014年《行政訴訟法》修改時立法中才開始出現“行政協議”概念，因此關于行政協議糾紛案件的審理時間相對較短，在此之前此類案件均是作為民事案件進行審理。當前實務中的問題是，立案環節即需要對合同性質即其為行政合同還是民事合同進行判斷，而在這一環節無法具體區分合同中哪些內容屬于公法關系哪些內容屬于私法關系。關于合同的定性，如何區分行政協議和民事協議，肖庭長指出應根據權利義務關系中是否包含行政機關必須行使職權的內容為標準，如果合同中包含必須由行政機關行使職權才能履行的內容，那么應歸類為行政協議。在審理思路方面，當前司法實踐采取的做法是，在行政機關單方變更、解除合同時會做出行政決定，行政相對人對行政決定不服起訴成為純粹行政案件。爭議的內容行政因素較強的，應該按照行政案件思路來審理，而對于合同效力、純履約爭議等方面可以按照民事案件來審理。關于法律適用，以解決實際爭議為導向，涉及行政爭議適用行政法，涉及民事爭議適用民法，而不存在行政法和民法何者優先適用的問題。
北京市第二中級人民法院行政庭庭長、審判委員會委員、二級高級法官肖榮遠
石佳友教授首先充分肯定本次沙龍提出的問題非常具有本土意義，參考比較法經驗來解決中國問題是非常有價值的。但中國的行政合同具有獨特性，在借鑒比較法時不能機械照搬，需要秉持務實的立場來解決實踐問題。法國的行政法非常發達，甚至很多制度如情勢變更是先有行政法后有民法。法國的行政法學者認為行政法中的規則供給反過來啟發了民法典的改革，行政法的發展絲毫不遜于民法。在借鑒比較法解決行政協議法律適用問題時，需要充分強調法國體制的獨特性，即法國具有獨特和強大的行政法院系統，行政審判和普通審判的二分體制是法國法的重要特色，在某種程度上比公法、私法的分野并立更為突出。而在中國強調“參照適用”的原因可能在于，就行政合同來說行政法自身的法源供給相對不足，從而需要從民法中尋求法源供給。根據總書記關于民法典的重要講話，民法典不僅對于解決平等主體之間的爭議具有重大意義，同時對于行政機關行使職權也發揮重要作用。因此民法典并非只能適用于民事關系，同樣也能適用于行政關系，行政機關不能不當減損公民、法人的權利。民法典適用于行政協議符合立法原意。關于合同的定性，能否強制履行不能成為判斷合同屬于行政合同還是民事合同的充分標準。對合同的定性應從實質主義觀點出發，關注合同中的權利義務關系，而非從形式主義角度對合同進行定性。關注的重點在于如何更好保護當事人的私權。在中國，民法關于合同的規則供給顯著多于行政法，但同時不能否認行政協議的特殊性。對于行政協議而言，行政法和民法是特殊法與普通法的關系，行政法作為特殊法應該優先適用，行政法未規定的情況下適用民法。
中國人民大學法學院教授、民商事法律科學研究中心執行主任石佳友
陳天昊老師建議在比較德法模式的基礎上進一步明確他們的參考借鑒意義，強調關于行政協議的識別標準和區分法理存在不同，識別標準是操作性的，區分法理是原理性的。識別標準關注合同文本里是否存在行政權利義務關系，區分法理關注公共利益等方面。民法和行政法實際上是相向而行的，既有民法的公法化，也存在公法的私法化，公私法并不是對立的關系，而是可以彼此借鑒、相互配合。行政協議解除的特殊性在于，行政機關代表公共利益，基于公共利益從而享有優先性，該優先性使得行政機關可以單方變更、解除行政協議并且立即生效，從而達到保障公共利益的效果。行政訴訟具備兩個方面的功能，一是解決糾紛，二是實施監督。民事審判可以解決糾紛，但在監督行政機關能力方面相對缺乏。例如，關于協議效力的判定，民法規定違反法律行政法規的效力性強制性規定無效，但是很多公共政策的制定不是以法律行政法規的形式出現，而是規章或者效力層級更低的規范性文件等。行政審判的優勢在于能夠更廣泛地適用各種公共政策，從而更好地監督地方政府濫用職權行為，避免地方政府利用合同逃避公法義務。實踐中行政協議糾紛管轄爭議較多，導致糾紛解決效率較低。從提高糾紛解決效率出發，建議不對行政協議法律問題進行拆分，行政爭議歸行政庭審理、民事爭議歸民事庭審理的做法在實操中具有較高難度。合同作為一個整體，雙方的權利義務緊密關聯，難以進行精確的拆分，統一劃歸行政庭審理能夠更有效率地解決糾紛。
清華大學公共管理學院副教授陳天昊
王世杰老師對比較法規定進行了進一步解讀，指出德國法規定的實際上是補充適用、修正適用，即需要首先判斷民法規范是否符合行政契約或者行政契約法的一般原理。法國法在處理行政協議法律適用問題上，將民法作為共同法規范，德國也同樣如此，基于民法是萬民法的邏輯預設，認為行政法是民法的特別法，由此來看德法模式不存在較大差別。關于德國模式形成的根本原因在于德國法對于公私法關系的理解，早期德國行政法誕生時，并不承認公法合同，主要目的在于將行政法從民法中脫離，盡可能拉大二者的距離。從行政法的發展過程來看，實際上是一個追趕民法的過程，例如討論行政行為實際上需要和民法中的法律行為相類比。二戰之后的一個明顯轉向在于過去的公私嚴格對立開始走向融合，行政合同對民法的適用因此更加靈活。民法規范如何在行政協議中適用并非靜態的，而是在不同歷史階段中對于公私法關系的理解變遷會影響如何適用民法規范。
中國人民大學法學院助理教授王世杰
黃井沛法官指出在司法實務中，行政協議糾紛給立案庭帶來較多困擾，行政案件付出的經濟成本相對較低，因此更受當事人的青睞。在涉及行政協議案件中，不管是補償還是履行或是解除必然會涉及民事規范的適用，否則無法對案件進行裁判。爭議更多是聚焦在民事規范和行政法規范的疊加適用方面，例如關于合同無效的民法規范和行政法規范的疊加適用，可能出現合同根據民事規范是有效而根據行政法規范則無效的情形，未來應對民法和行政法規范的疊加適用問題進行更多考慮。
北京市第二中級人民法院法官黃井沛
在提問交流環節，現場參會同學提出了行政協議和行政優益權的關系、實踐操作中行政庭是否會審理行政協議合法性等問題。陳天昊老師回應第一個問題同樣涉及區分識別標準和區分法理，推導應基于區分法理展開。根據識別標準，合同中如果約定了優益權，那么該合同為行政合同；根據區分法理，如果合同標的具有較強的公共利益屬性，那么立法者和行政機關才會制定相關的規則去規定行政機關可以在合同中使用某種形式的優益權，進而行政機關才可以將優益權寫進合同中，否則越權無效。因此判斷合同屬于行政合同還是民事合同，不能只看識別標準，還需要進一步考察背后的法理，只有把法理和標準連貫起來，才能判斷合同性質，否則會陷入循環論證。法律對于優益權的授權往往具有裁量性，行政機關可以在合同中約定如何行使這一特權，與合同權利的區別在于它是權力，具有高權性而非平權性，行使的法律效果不同。李穎軼老師補充，如果將優益權寫入合同，那么優益權就成為合同的權利義務。肖庭長補充如果優益權沒有寫入合同中，那么行使優益權將是一項行政行為，一旦寫進合同，則按照合同法律關系處理。行政機關不能在行政協議糾紛中既聲稱自己是合同當事人也是權力行使者。對于第二個問題，行政法官實踐中往往側重于審查合法性問題，而非合同權利義務關系。
最后，李穎軼老師表達了對各位老師的感謝并作補充回應，本次會議在熱烈的氛圍和掌聲中圓滿結束！