嚴守耕地紅線 保障農民權益
土地管理法實施條例明天起正式實施
修訂后的土地管理法實施條例進一步嚴格耕地保護制度、細化征地程序、強化農民宅基地合法權益保障、明確集體經營性建設用地“入市”交易規則。
9月1日起，新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）正式實施。修訂后的條例進一步嚴格耕地保護制度、細化征地程序、強化農民宅基地合法權益保障、明確了集體經營性建設用地“入市”交易規則等，引發社會廣泛關注。近日，民主與法制社記者采訪專家學者，對《土地管理法實施條例》的亮點進行解讀。
構建國土空間規劃管理制度
《土地管理法實施條例》是根據《中華人民共和國土地管理法》制定的條例。2019年修正后的土地管理法第十八條首次以法律形式固化了國土空間規劃制度。本次修訂的《土地管理法實施條例》對其主要內容做了細化規定，并在第二章設立了“國土空間規劃”專章，多位專家學者認為，這是《土地管理法實施條例》的一大亮點。
自然資源部法規司司長魏莉華曾撰文談到，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，是黨中央作出的重大決策部署。新的《土地管理法實施條例》在土地管理法關于國土空間規劃體系和編制要求的基礎上，用“國土空間規劃”取代原來的“土地利用總體規劃”，明確了國土空間規劃的效力和內容，規定國土空間規劃應當統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間，劃定落實永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界。國土空間規劃應當包括國土空間開發保護格局和規劃用地布局、結構、用途管制要求等內容，明確建設用地規模、耕地保有量、永久基本農田保護面積和生態保護紅線等要求，提高土地節約集約利用水平，保障土地的可持續利用。
“《土地管理法實施條例》設立國土空間規劃專章，一方面是國土空間高效利用的需要，設立專章有利于綜合考慮人口分布、經濟布局、生態保護等因素，科學布局生活、生產和生態空間，有利于促進國民經濟從高速增長向高質量發展階段轉變；另一方面是實現國家治理現代化的需要。國土空間規劃致力于空間治理，是國家治理體系的重要組成部分。設立專章有利于整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，是規范市場活動、約束政府行為，促進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。”廣東外語外貿大學土地法制研究院教授張保紅說。
中國農業農村法治研究會副會長、西南政法大學經濟法學院教授張志遼表示，《土地管理法實施條例》設立專章規定國土空間規劃制度，確保了這一新型法律制度的落地落實和有效運行。
回應耕地“非糧化”等問題
耕地是糧食生產的重要基礎，解決好14億人口的吃飯問題，必須守住耕地這個根基。土地管理法第三條明確規定：“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。”《土地管理法實施條例》在耕地保護方面，也有著諸多亮點。
魏莉華介紹，1998年的土地管理法及《土地管理法實施條例》均將控制農用地轉為建設用地作為土地用途管制的核心和重點，對農用地之間的轉化缺乏制度性約束，使得實踐中耕地轉為林地、草地、園地等現象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。
為此，新《土地管理法實施條例》專門增加規定：國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。耕地應當優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產。按照國家有關規定需要將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，應當優先使用難以長期穩定利用的耕地，從而進一步拓展了土地用途管制的重點和內容。
“《土地管理法實施條例》在土地管理法確立的耕地保護制度理念和規范內涵基礎上，優化了耕地占用補償制度，明確規定了縣級人民政府要承擔耕地‘占補平衡’的開墾責任，省、自治區、直轄市人民政府要履行對開墾耕地的組織驗收職責，要確保開墾的耕地落實到具體地塊。此外，條例還及時對耕地‘非糧化’的現實問題予以立法回應，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地，增加了對耕地‘非糧化’的處罰規定，值得肯定。”張志遼說。
此外，張志遼認為，《土地管理法實施條例》對建立耕地保護補償制度、社會主體參與土地整理等與耕地保護密切相關的內容作了規定，也是保護耕地方面的亮點。
張保紅表示，《土地管理法實施條例》對耕地保護補償制度進行了完善，“占補平衡”的實施保證了我國耕地面積總量不減少。此外，條例還對耕地質量保護和改善進行專門規定，明確地方政府應當采取措施提高耕地質量，保護優質耕地；建設單位有義務將占用耕地耕作層的土壤用于土壤改良；地方政府應當加強對農業結構調整的引導和管理，以防止破壞耕地耕作層，設施農業用地不再使用的，應當及時組織恢復種植條件。“這些規定表明我國耕地保護從以量為主，轉變到量、質并重的新階段。”張保紅說。
在耕地保護方面，《土地管理法實施條例》還明確耕地保護的責任主體是省級人民政府。第十三條規定：“省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。”
對此，張保紅認為，《土地管理法實施條例》總結了多年以來黨中央、國務院關于強化耕地保護責任主體制度的實施經驗，首次從行政法規層面明確了耕地保護的責任主體，規定省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。責任具體落實到省級政府主要負責人，有利于掃清耕地保護政策具體實施障礙，體現了對耕地保護的高度重視。
張志遼認為，該規定有利于加強耕地保護工作的統籌謀劃，推動耕地保護與省級行政區域內各項事業發展的協調共進，確保耕地保護情況督察的靶向性和實效性。
充分尊重農民意愿
近年來，隨著我國城鎮化進程的加快，多地在推進合村并居過程中，出現了“趕”農民上樓、大面積拆除農民房屋等亂象。新修訂的《土地管理法實施條例》對此進行了回應。
新《土地管理法實施條例》將“宅基地管理”單列一節，對宅基地布局和建設用地指標安排作出明確規定，要求縣級以上地方人民政府應當按照國家規定安排建設用地指標，合理保障本行政區域內農村村民宅基地需求，鄉（鎮）、縣、市國土空間規劃和村莊規劃應當科學劃定宅基地范圍。
《土地管理法實施條例》第三十六條規定：“依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施受法律保護。禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。”
此外，條例還在多處體現了對農民權益的尊重和保護。
張保紅介紹，除宅基地方面的相關規定外，《土地管理法實施條例》還對征地程序作了較為細致的規定，規定了征地補償安置方案的聽證程序、社會穩定風險評估制度、征收土地預公告制度等。
“《土地管理法實施條例》還要求，地方政府應當及時落實土地補償費、安置補助費等有關費用，實行先補償后征收。這些規定有利于充分保障被征地農民的知情權、參與權、監督權。”張保紅說。
此外，《土地管理法實施條例》還進一步明確了集體經營性建設用地入市交易規則。
對此，張志遼表示，2019年修正后的土地管理法第六十三條明確了集體經營性建設用地可以入市交易，但沒有對入市交易規則做出詳細規定。《土地管理法實施條例》在“建設用地”一章中設專節規定“集體經營性建設用地管理”，明確規定集體經營性建設用地入市的條件、程序，集體經營性建設用地出讓、出租的基本規范等，為集體經營性建設用地入市全面推廣奠定了可靠基礎，對全面實施鄉村振興戰略，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，推動城鄉融合發展，確保交易安全等方面，均具有重要保障和支持作用。
張保紅表示，經過多年試點，集體經營性建設用地入市交易逐漸成熟。交易規則的制定，有利于規范集體經營性建設用地入市，使得集體經營性建設用地入市政策能夠真正落地。