構(gòu)建符合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)的反壟斷監(jiān)管規(guī)則
“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷問題”研討會(huì)在京舉行
7月14日，由中國(guó)法學(xué)會(huì)法治研究所主辦的“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷問題”研討會(huì)在北京舉行。
會(huì)議圍繞平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給法治帶來的挑戰(zhàn)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷行為的認(rèn)定、平臺(tái)“封禁”“屏蔽”行為的認(rèn)識(shí)、不同平臺(tái)間數(shù)據(jù)的開放與共享、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷趨勢(shì)及經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行了深入探討。
會(huì)議認(rèn)為，要客觀理性看待新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，探索構(gòu)建符合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)的反壟斷監(jiān)管規(guī)則，有效規(guī)制影響公平競(jìng)爭(zhēng)和侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為，讓平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具有可持續(xù)性和競(jìng)爭(zhēng)力。
平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷關(guān)鍵要促進(jìn)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)
“相比傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)基于通用技術(shù)和通用資源，使其天生具有拓展性和擴(kuò)張性。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)上呈現(xiàn)不同特征，傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)是靜態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)是動(dòng)態(tài)的、顛覆性的競(jìng)爭(zhēng)。”對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法律創(chuàng)新研究中心執(zhí)行主任許可表示，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的核心是“如何讓平臺(tái)去競(jìng)爭(zhēng)，而不是限制競(jìng)爭(zhēng)”。因此，反壟斷法應(yīng)考慮如何讓平臺(tái)經(jīng)濟(jì)“為了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、《環(huán)球法律評(píng)論》副主編支振鋒表示，當(dāng)前，國(guó)際上對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管呈加強(qiáng)趨勢(shì)，我國(guó)需要具有競(jìng)爭(zhēng)力的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷關(guān)鍵在于如何促進(jìn)其健康、可持續(xù)地發(fā)展。在當(dāng)前所處國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)背景下，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)不發(fā)展則不安全。這是因?yàn)槠脚_(tái)創(chuàng)新能夠起到提升產(chǎn)品和服務(wù)的關(guān)聯(lián)性、降低交易成本、降低信息不對(duì)稱和地理隔閡、創(chuàng)新商業(yè)模式、提升產(chǎn)能效率等諸多作用。
中國(guó)信息通信研究院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心主任方禹介紹，從當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷的立法和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)來看，推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷大致有兩種思路，一種是通過傳統(tǒng)的反壟斷途徑推動(dòng)，以美國(guó)為典型代表；另一種是通過平臺(tái)規(guī)制的思路推動(dòng)，比如歐盟正在制定《數(shù)字市場(chǎng)法》《數(shù)字服務(wù)法》。他認(rèn)為，我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷立法和監(jiān)管，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮我國(guó)國(guó)情和管理體制等多方面因素。
許可建議，通過“敏態(tài)”和“穩(wěn)態(tài)”兩種治理方式來推進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷。“‘穩(wěn)態(tài)’和‘敏態(tài)’是IT術(shù)語。穩(wěn)態(tài)治理是小心翼翼的治理方法，反壟斷執(zhí)法呈現(xiàn)耗時(shí)長(zhǎng)、程序復(fù)雜、多方參與的特點(diǎn)，美國(guó)采用此種方式。”許可表示，對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)而言，這種方式有一定的困難，因?yàn)槠脚_(tái)經(jīng)濟(jì)一直處在快速迭代的發(fā)展?fàn)顟B(tài)中，一個(gè)5年、10年后的反壟斷認(rèn)定沒有意義，其時(shí)各種情況早已發(fā)生了變化。許可建議我國(guó)在堅(jiān)持穩(wěn)態(tài)治理的同時(shí)，采取敏態(tài)的治理方式，“敏態(tài)治理符合當(dāng)前反壟斷法的預(yù)期。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)敏態(tài)治理有兩個(gè)原則：一是寧淺勿深、寧小勿大；二是適時(shí)出手、及時(shí)調(diào)整。”
許可舉例說，騰訊在2016年因未正確申報(bào)收購中國(guó)音樂集團(tuán)股權(quán)，涉嫌違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行為，被國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局立案調(diào)查。近日，市場(chǎng)監(jiān)管總局作出處罰決定，未要求騰訊出售股權(quán)，按照發(fā)展與規(guī)范并重原則，責(zé)令騰訊及關(guān)聯(lián)公司采取30日內(nèi)解除網(wǎng)絡(luò)音樂獨(dú)家音樂版權(quán)、停止高額預(yù)付金等版權(quán)費(fèi)用支付方式等措施，恢復(fù)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。
“這是一個(gè)典型的敏態(tài)治理個(gè)案。”許可說，監(jiān)管部門一方面允許并購，一方面考慮到獨(dú)家協(xié)議會(huì)造成過大的市場(chǎng)勢(shì)力進(jìn)而阻礙后來者，因此基于該個(gè)案要求調(diào)整獨(dú)家授權(quán)模式，這有利于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。
借助多種機(jī)制協(xié)同治理
歐盟在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷中，提出超大平臺(tái)的“守門人”義務(wù)，正在制定相關(guān)法律予以規(guī)制。中國(guó)法學(xué)會(huì)網(wǎng)絡(luò)與信息法研究會(huì)副秘書長(zhǎng)張吉豫表示，超大平臺(tái)并不代表對(duì)消費(fèi)者沒有益處，也可能平臺(tái)規(guī)模越大，通過數(shù)據(jù)積累和智能技術(shù)等，給消費(fèi)者帶來更大的價(jià)值，提供更多的產(chǎn)品和服務(wù)。因此，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷，重要的是如何通過法律和其他規(guī)制措施，讓平臺(tái)能夠在合理的范圍內(nèi)開展相應(yīng)服務(wù)，從而造福更多的消費(fèi)者。
有的學(xué)者認(rèn)為，除立法規(guī)制外，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷問題還要借助多種機(jī)制協(xié)同治理。中國(guó)政法大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)與法律規(guī)制研究中心執(zhí)行主任林華表示，對(duì)反壟斷的規(guī)制，要綜合利用訴訟機(jī)制和行政機(jī)制。他建議，超大平臺(tái)建立自己內(nèi)部的合規(guī)機(jī)制，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以此為抓手，通過平臺(tái)內(nèi)部的合規(guī)機(jī)制進(jìn)行日常化監(jiān)督審查。
張吉豫表示，對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位、排除限制競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)進(jìn)行管制時(shí)，如果只是停止相應(yīng)行為并處以一定的罰款，其市場(chǎng)支配地位仍然是存在的，那么對(duì)已經(jīng)破壞的競(jìng)爭(zhēng)秩序而言并不一定有利。她認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在罰款和停止相應(yīng)行為的處罰方式之外，再設(shè)計(jì)合理的救濟(jì)措施，并對(duì)平臺(tái)規(guī)制進(jìn)行系統(tǒng)考慮。
如何促進(jìn)平臺(tái)互聯(lián)互通
當(dāng)前，平臺(tái)“封禁”“屏蔽”行為是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷中的熱點(diǎn)話題。許可說，數(shù)據(jù)流動(dòng)是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力之源，解決數(shù)據(jù)“封禁”的問題，除要求強(qiáng)制性開放外，還可以通過賦予企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利方式進(jìn)行開放，或者通過賦予用戶在一定條件下享有數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)，即讓用戶在一定條件下，將數(shù)據(jù)從具有支配地位的平臺(tái)轉(zhuǎn)移到小平臺(tái)企業(yè)，從而鼓勵(lì)創(chuàng)新和發(fā)展。林華則認(rèn)為，針對(duì)“封禁”“屏蔽”“二選一”等當(dāng)前平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，應(yīng)當(dāng)對(duì)平臺(tái)進(jìn)行類型化區(qū)分，比如可以劃分為跨領(lǐng)域、跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)的超大平臺(tái)，在單一領(lǐng)域具有支配地位的平臺(tái)以及不具有支配地位的平臺(tái)。
林華認(rèn)為，認(rèn)定《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》中的“無正當(dāng)理由”時(shí)，針對(duì)不同類型的平臺(tái)應(yīng)當(dāng)有不同的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)超大平臺(tái)進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)單一領(lǐng)域內(nèi)具有支配地位的平臺(tái)適用中度審查，對(duì)于小的平臺(tái)企業(yè)可以適用更加寬松的審查。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)法治研究中心執(zhí)行主任劉曉春在研討會(huì)上對(duì)平臺(tái)“封禁”“屏蔽”問題進(jìn)行了系統(tǒng)性梳理。她表示，當(dāng)前“屏蔽”“封禁”等行為在法律、商業(yè)等領(lǐng)域的表現(xiàn)形式是多種多樣的，比如影響互聯(lián)網(wǎng)底層互聯(lián)互通的工具鏈接“封禁”。
對(duì)此，監(jiān)管部門已經(jīng)從平臺(tái)互聯(lián)互通的角度提出要求。今年4月13日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局會(huì)同中央網(wǎng)信辦、國(guó)家稅務(wù)總局召開互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)行政指導(dǎo)會(huì)，提出網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)要做到“五個(gè)嚴(yán)防”和“五個(gè)確保”，依法合規(guī)發(fā)展，其中即明確要“嚴(yán)防系統(tǒng)封閉，確保生態(tài)開放共享”。
劉曉春表示，對(duì)于“屏蔽”“封禁”問題，可通過反壟斷法中的“拒絕交易”和“差別待遇”進(jìn)行分析。另外，從平臺(tái)角度看，其“屏蔽”“封禁”行為是否有合理理由也是一個(gè)重要的問題。“目前，一些平臺(tái)經(jīng)常會(huì)以隱私保護(hù)、內(nèi)容治理、用戶體驗(yàn)等作為理由實(shí)行屏蔽、封禁鏈接等行為。”對(duì)此，劉曉春建議，可以研究一套公平透明可印證的程序和實(shí)體規(guī)則來認(rèn)定平臺(tái)實(shí)施其行為的理由是否合理、正當(dāng)。
劉曉春說，當(dāng)前，平臺(tái)作為規(guī)則的制定者和執(zhí)行者，已經(jīng)和傳統(tǒng)完全競(jìng)爭(zhēng)意義上的經(jīng)營(yíng)者有所不同，通常情況下，平臺(tái)既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，這使得其會(huì)產(chǎn)生“屏蔽”“封禁”“自我優(yōu)待”等問題，應(yīng)當(dāng)從非傳統(tǒng)意義上的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系考慮解決問題之道。（記者 任文岱 莊德通）