以社會治理現代化衡量輕罪案件辦理質效
近年來，隨著國家治理體系和治理能力現代化建設的不斷推進，寬嚴相濟刑事政策與社會治理之間的關系愈發密切，與之同時，我國刑事犯罪態勢發生了重大變化，刑事犯罪結構向輕罪為主轉變，輕罪案件的辦理質效直接影響著社會治理成效。因此，從社會治理效果角度出發，反思和完善我國輕罪處理模式，無疑是當前司法實務中的重大課題。
北京市海淀區檢察院檢察長劉惠在致辭中表示，輕罪案件刑事政策和社會治理，這既是一個老話題，又是一個新課題。一方面，海淀區檢察院持續關注這一問題，早在2013年曾圍繞輕罪案件入罪標準進行了深入探討，后來海淀區公檢法三機關共同研究尋釁滋事罪、信用卡詐騙罪等輕罪案件的入罪標準問題。另一方面，輕罪案件發生了結構性變化，最近幾次頒布的刑法修正案，突出特點就是擴大刑事法網。從司法層面來看，最高檢公布的近20年刑事犯罪變化趨勢顯示，輕罪案件已經逐漸成為刑事犯罪領域的主要組成部分，輕罪案件與現有刑罰結構之間的矛盾日益凸顯。輕罪刑事政策與社會治理研究，既是對最新社會問題的回應，也是對輕罪治理話題的一種深化。從更深層次角度來看，在社會治理現代化過程中，需要體現一種差別化處理、精細化管理，探討司法實踐如何回應犯罪形勢的深刻變化，精準落實寬嚴相濟刑事政策，做到該嚴則嚴、當寬則寬。
北京市海淀區檢察院副檢察長陳雷指出，醉駕入刑以來，通過對醉駕行為進行法律懲治和震懾教育，取得了良好的法律效果和社會效果。但近年來，醉駕型危險駕駛案件持續高發，司法實踐中也呈現出許多亟待解決的問題。通過對海淀區檢察院近五年來辦理的危險駕駛案件分析發現，醉駕型危險駕駛案件呈現四個特點：一是犯罪主體在性別、年齡、文化程度、職業上呈現四個集中，即集中在男性、中青年、高中及以下學歷、無業或其他人員。二是案件絕對數量大，其中因交通事故、行車等糾紛而引發的案件數量占比較小。2019年以來，醉駕案件受理數量大幅上漲，2019年受理數量達到2018年受理數量的1.8倍。2020年，在疫情防控的大背景下，醉駕案件的受理數量也未出現明顯下降。三是辦案流程較快，羈押性強制措施適用率高。2016年至2019年間，約89.7%的涉案人員在判決前均被采取刑事拘留強制措施，2020年，受疫情防控的影響，刑事拘留比例下降至68.5%，取保候審所占比例大幅增長，達到31.5%。四是起訴率及實刑判處率高，但高刑期占比低。
醉駕案件辦理中存在諸多問題：一是案件持續高發造成司法資源浪費，影響社會穩定；二是不起訴裁量權運用不夠充分，醉駕案件處理方式單一；三是量刑標準不夠細化，緩刑適用比例較低等。因此，在司法實踐中，對于醉駕案件的處理應當具體問題具體分析，應當貫徹寬嚴相濟的刑事政策，根據具體案件中的不同情節，在認罪認罰從寬基礎上進行區別化處理。一是在辦案程序方面，從簡從快，提高效率；二是在實體處理方面，既要明確罪與非罪的界限，嚴格入罪標準，也要貫徹認罪認罰從寬制度，加大檢察機關不起訴裁量權的適用，對醉駕案件進行區別處理；三是在刑罰適用方面，既要進一步細化和規范危險駕駛罪的量刑標準，提取醉駕案件中常見量刑要素，也要增加緩刑的適用比例；四是在附隨后果方面，建議對于這類輕微刑事犯罪，可實行類似未成年人犯罪的犯罪記錄封存制度，或借鑒當前公民個人信用記錄定期消除制度，規定一定的期限，根據行為人的現實表現和風險評估等因素，對符合條件的行為人在刑罰執行完畢后一段時間內消滅前科記錄，實現不同犯罪在附隨后果上的差別化對待。
結合對近3年妨害公務類案件的梳理，北京市海淀區檢察院第三檢察部主任呂曉華總結出四點：一是案件受理數量逐年上升；二是案件多發于公安機關執法領域，酒后妨害公務占比突出；三是暴力種類多樣，且多造成執法人員身體損害；四是批捕起訴率高，但判刑普遍較輕。在當前案件辦理中還存在一些問題：刑事處罰與行政處罰界限不清，妨害公務罪和襲警罪的區分標準不統一，公務人員的執法瑕疵對妨害公務行為定罪量刑的影響存在認識分歧，逮捕必要性標準把握過嚴而捕后判輕刑案件比例較高，以及偵查中因證據調取不充分導致案件事實認定存疑等。
妨害公務作為一類特殊的犯罪，其關系著警民關系和諧與否，必須妥善處理，因此建議在司法實務中貫徹寬嚴相濟刑事政策，在審查認定犯罪時，綜合評判行為人的社會危害性程度，區分不同情形予以差別化處理。具體而言，可從五個方面進行完善：一是明確行政處罰與刑事處罰界限，結合案件的具體情況，對違法情節及主觀惡性程度進行綜合考量，實現行刑有序銜接；二是明確妨害公務罪與襲警罪的區分標準，準確界定暴力襲警的范圍，實現罰當其罪；三是堅持少捕慎押理念，準確適用強制措施，對犯罪情節相對較輕且認罪悔罪的嫌疑人，應當盡可能采取取保候審等非羈押性強制措施，避免捕后輕判，確保逮捕案件質量；四是公檢法機關建立聯席聯動機制，統一證據標準及執法司法尺度；五是加大法治宣傳力度，增強執法規范性，預防和減少妨害公務類犯罪發生。針對妨害公務類案件的辦理，北京市公安局海淀分局法制支隊副支隊長邢盟提出建議：第一，減少執法程序瑕疵、規范辦案流程；第二，嚴格執行全面取證、全程取證、異地辦理原則；第三，明確警務輔助人員工作職責。
北京市海淀區法院刑庭副庭長覃波認為，根據有關判決數據顯示，醉駕入刑以來案件數量始終呈高位態勢，客觀上加重了辦案工作量，使得司法資源更加緊張。建議在司法實踐中理解和適用法律時，可以適當將醉駕案件起訴標準結合具體情況進行調整，并對嚴重情形的范圍進行明確，通過對一般情形適用“不起訴”等措施降低起訴量。
最高人民檢察院第一檢察廳二級高級檢察官曹紅虹點評指出，醉駕案件高發頻發的特點從全國范圍來看也十分顯著，從國家治安治理和社會發展的角度看，以下三點建議值得關注：一是要堅持現代化、科學化司法理念，貫徹少捕慎訴慎押等刑事政策；二是要加強頂層設計，完善行政法律法規，完備刑法體系和配置，探索完善程序法對輕罪的處理制度；三是加強能動司法，暢通行刑銜接機制，準確掌握定罪量刑標準，在綜合治理中發揮司法能動性；四是要多措并舉，以習近平法治思想為指引，將寬嚴相濟刑事政策融入社會治理，促進社會治理體系和治理能力現代化。
北京大學法學院副院長車浩教授點評表示，對“輕罪刑事政策與社會治理”這一命題的探討不能只停留在個案層面上。從輕罪與重罪的區別出發，可以看出輕罪案件往往處于一般違法行為與犯罪行為的邊界，二者是此消彼長的關系，輕罪案件增加會對社會治理帶來新的壓力和挑戰，長期來看也會增加執法司法壓力和負擔，因此對輕罪案件的治理應充分考慮成本與收益的辯證關系。一是社會治理視角要更加多元化，在研究輕微違法行為犯罪化的過程中要充分考慮法律的比例原則；二是深入研究行刑銜接技術層面的問題，在社會治理層面相互配合，有效溝通，解決難點；三是要想達到有效的社會治理成效，除了細化犯罪類型、落實好寬嚴相濟刑事政策外，還應積極調動各方主體的力量，例如促進代駕領域治理、完善餐飲企業規范，在執法司法領域，尤其要重視規范化建設。
清華大學法學院教授張建偉點評認為，良好的法治宣傳效果一定程度回應了立法初衷，但是在案件發生率居高不下的形勢下若考慮執法司法的退縮，顯然違背了法律的嚴肅性和權威性，要衡量醉駕入刑在預防交通類事故方面的作用，慎重突破立法。在此建議，一是實行犯罪分層，擴張治安管理處罰法，制定違警法，從根本上解決醉駕入刑與當前刑罰結構、犯罪標簽效應之間的矛盾；二是嚴格保證執法的規范化，對執法不規范行為零容忍；三是加大對輕罪案件的重視程度和處置的科學性，綜合考慮社會認知和社會心理，提高分析問題、解決問題的深度和廣度。
犯罪結構變化與輕罪治理改革
我國犯罪結構輕罪化的顯著變化，必將引發刑罰體系構建與適用的新問題，于此情形下，統合寬嚴相濟刑事政策與社會治理目標，推進輕罪治理改革勢在必行。如何在新形勢下結合認罪認罰從寬等制度更好地處理輕罪案件，促進國家治理體系和治理能力現代化，成為與會代表關注的重點。
北京市人民檢察院副檢察長張家貞在致辭中指出，一方面，全市檢察機關要高度重視最高檢制定下發的《“十四五”時期檢察工作發展規劃》中強調的“全面貫徹寬嚴相濟刑事政策，落實少捕慎訴慎押司法理念”，結合當前犯罪結構已經發生深刻變化的形勢，把寬嚴相濟刑事政策真正吃透、落到實處、研究到位，通過實踐和理論研討形成共識，轉化為檢察工作機制。另一方面，要高度重視檢察理論研究工作。檢察機關的發展歷程與新中國法治建設的歷程是緊密相連的。檢察機關的每一步改革、轉折、創新都有其相應的理論支撐，未來發展也同樣要建立在理論研究基石之上。檢察機關代表要緊貼實踐多搞務實的理論研究，以實踐促理論，以理論反哺實踐，為推動檢察工作改革發展打牢理論根基。
通過分析海淀區檢察院近十年所辦理的犯罪案件數據，北京市海淀區檢察院第九檢察部副主任朱璨表示，我國當前犯罪結構已經發生了顯著變化，嚴重暴力犯罪明顯下降，經濟犯罪和新型犯罪呈明顯上升趨勢，盜竊、詐騙等侵財性犯罪以及擾亂社會管理秩序的妨害公務罪、危險駕駛罪等輕微犯罪成為了主要犯罪類型。同時，在輕罪案件、法定犯犯罪案件大幅上升的背景下，很多輕微罪名的行為人社會危險性并不嚴重，越來越多的犯罪嫌疑人并不具備羈押的必要性，采取羈押措施會大量耗費司法資源，而對大量的輕罪案件判處短期自由刑會使教育改造的目的難以實現、增加各類人員交叉感染的可能性及增加財政負擔等。因此，對于輕罪和重罪在很多情況下的無差別對待并不符合人民群眾對公平正義的期待，不利于社會矛盾的消除，不利于社會治理體系和治理能力的現代化，因此現有的犯罪結構要求刑法對犯罪進行精細化的差別處理。建議重點從實體和程序兩方面推進輕刑化改革。在實體法層面，對犯罪進行分層，區分重罪、輕罪、輕微罪；細化罪名標準，對各層級罪名的界限作出進一步規范；建立層級分別、階梯連續、輕重有別的統一刑罰制裁體系，分別對應不同程度的犯罪行為。在程序法層面，對訴訟案件進行進一步的繁簡分流，對訴訟程序進行繁簡分類；研究配套制度改革，為大量非羈押措施、非監禁刑的正確運用提供可靠的保障；進一步完善非羈押執行制度，擴大社會組織的參與程度。此外，一方面加大犯罪輕緩化處理的步伐，加大對于羈押必要性審查工作的力度，減少審前羈押；做好輕微罪名的社會危害性審查；擴大緩刑等非監禁刑的適用。另一方面要貫徹比例原則和罪刑相適應原則，重新梳理建立更為科學和適當的刑罰附隨后果體系。
北京市朝陽區檢察院第三檢察部副主任徐華玲認為，朝陽區檢察院在處理輕罪案件中主要有三點經驗：一是以專門化和專業化夯實基層矛盾化解的治理基礎，2016年以來，朝陽區檢察院開始試點輕罪案件專業化辦理機制，根據案件類型、刑罰輕重等因素，制定合理的分案規則，對輕微刑事案件實現相對集中的專門化辦理。在此基礎上，根據案件性質進行二次分配，在專門化基礎上進一步實現專業化，研究總結統一類案辦理標準，將工作重心落在矛盾糾紛的正確處理、有效化解上，提升檢察機關參與社會治理的能力和水平。二是以認罪認罰從寬制度凝聚社會治理的強大合力，對于符合認罪認罰從寬條件的犯罪嫌疑人，在審查逮捕階段，積極適用輕緩化強制措施，降低審前羈押率；在捕后階段，及時開展羈押必要性審查；在審查起訴階段，提出從寬量刑建議。對于犯罪情節輕微、依法不需要判處刑罰的，要敢用善用不起訴裁量權。同時，為了防止不起訴權的恣意性和不平衡性，通過制定明確細化的相對不起訴規范為不起訴權的行使劃定邊界，并引入外部監督制約機制，如邀請人大代表、政協委員、人民監督員、專家學者、律師參與公開審查，將不起訴權置于公開透明的外部監督下。三是以刑事速裁程序助推社會治理“快車道”，創設了遠程視頻訊問機制、法律文書簡化機制、集中出庭公訴機制等等。未來，輕罪案件訴訟體系的構建應堅持循序漸進原則，可以從輕緩化強制措施和非監禁刑適用與探索輕罪前科消滅制度兩方面展開。具體而言，一方面，司法理念的更新和配套制度完善同時發力才能真正減少監禁帶來的社會對抗，推動輕罪案件犯罪人淡化犯罪標簽，更好更早地回歸社會。另一方面，在刑事立法層面，可參考域外經驗中的輕刑前科消滅及復權制度相應理念，參照未成年人前科封存制度的立法經驗，從前科消滅的基本條件（時間、刑期等）、適用范圍（罪名、次數等）和實現方式（自然消滅、依申請消滅、消滅后的再恢復）等方面進行規范。
北京市懷柔區檢察院第一檢察部檢察官助理趙瑩雪認為，認罪認罰是對輕微刑事案件適用相對不起訴的前提，加強對認罪認罰輕微刑事案件適用相對不起訴的監督制約具有三方面的意義：一是促進相對不起訴權的規范、準確適用，防止權力濫用和司法腐敗；二是促進各方權益保障及司法公正，實現懲罰犯罪與保障人權并重；三是促進司法公信力不斷提升，確保權力在陽光下運行。但在實踐中，對該類案件的相對不起訴監督制約仍然存在一些問題：一是該類案件適用相對不起訴的監督標準不易把握；二是相對不起訴程序無專門規定，易出現監督不全面的情況；三是辦案人員能力有限，監督制約機制得不到有效發揮。為促進提升輕微刑事案件治理能力現代化水平，建議從三個方面構建嚴密的法治監督體系：一是強化事前監督意識，加強對認罪認罰輕微刑事案件適用相對不起訴的廉政風險防控工作。二是強化事中監督制約，加強對相對不起訴裁量權運行中的監督管理。具體可以嚴明相對不起訴認定標準、運行程序，明確報備程序與銜接程序，暢通救濟渠道，形成對相對不起訴權全方位的監督制約。三是強化事后激勵，通過案件評查、監督巡查、能力考查等方式著力提升敢用善用相對不起訴裁量權的能力。
北京市人民檢察院第一檢察部副主任張仁杰點評指出，檢察機關在輕微刑事案件辦理中要嚴格貫徹少捕慎訴慎押理念，克服自我障礙，勇于擔當作為，真正做到可捕可不捕的不捕，可訴可不訴的不訴，實現輕微刑事案件的合理有效辦理。
北京師范大學法學院教授盧建平點評認為，從當前犯罪結構的變化來看，討論輕罪治理是順勢而為，很有意義。對此，要從實體法上推行犯罪分層，區分重罪、輕罪、輕微罪，尤其要在刑罰科學適用方面有所作為；要重視司法程序領域貫徹“嚴而不厲”的理念，做好制度設計與安排，構建多層次的立體結構。要解放思想，大膽創新出罪的實踐與探索，力爭在貫徹謙抑、審慎、良法善治司法理念、深入推進輕罪治理等各項改革方面勇當排頭兵。