新冠疫情對全球生產和需求造成全面沖擊，不穩定不確定因素顯著增多，這為我們探討耕地保護與糧食安全問題提供了新視角與新挑戰，也對我國土地治理體系和治理能力現代化提出了新要求。2020年5月10日，“新冠疫情背景下耕地保護與糧食安全法治保障——中國土地治理的機遇與挑戰”線上遠程視頻研討會順利舉行。本次會議由廣東外語外貿大學土地法制研究院和法學院、《中國土地科學》編輯部、蘇州大學王健法學院土地法與公共政策研究中心、鄭州大學中國土地法研究中心主辦，由廣東外語外貿大學土地法制研究院和法學院、國家社科基金重大項目（18ZDA151）課題組承辦。來自中國人民大學、吉林大學、清華大學、武漢大學、浙江大學、中國政法大學、中南財經政法大學、西南政法大學、西北政法大學、廣東外語外貿大學、自然資源部等高等院校、科研院所和實務部門的120多位專家學者參加了本次盛會，同時有近300人同步觀看了研討會的直播。
研討會開幕式由廣東外語外貿大學土地法制研究院教授、國家社科基金重大項目（18ZDA151）首席專家陳小君教授主持。《中國土地科學》編輯部蔣仁開研究員代表主辦方、廣東外語外貿大學土地法制研究院院長高飛教授代表承辦方先后致辭。蔣仁開研究員認為，我國耕地保護制度經歷了從保數量到量質并重，再到數量、質量、生態“三位一體”保護的演變。近期，中央出臺文件構建更加完善的要素市場化配置體制機制，推進土地要素市場化配置排在各要素市場化配置改革之首，凸顯了土地要素市場化配置的重要性和緊迫性。這是一個重要的信號，表明中國決心堅持深化市場化改革，破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙。在當前情況下，這對于減輕疫情影響、有效激發各類要素潛能與活力、促進我國經濟復蘇，具有重要的現實意義。高飛教授指出，我國是世界最大的糧食進口國，雖然在這次疫情中我國糧食安全尚未出現致命危機，但卻敲響了警鐘，需要對確保糧食安全的制度進行一次全面檢驗，以建立長效機制，保證國泰民安、長治久安。糧食安全問題從來就不是孤立的，其與耕地保護密切相關。如何保障糧食安全、如何使耕地保護制度落地見效，對我國土地治理體系和治理能力現代化提出了嚴峻的新挑戰。開幕式結束后，研討會共分為五個單元，分別在中南財經政法大學法學院溫世揚教授、吉林大學法學院馬新彥教授、蘇州大學王健法學院張鵬教授、浙江大學土地與國家發展研究院王景新教授和鄭州大學法學院鄭磊副教授的主持下有序進行。
一、新冠疫情給耕地保護與糧食安全帶來的沖擊和機遇
在耕地保護形勢已然嚴峻的背景下，新冠疫情的爆發又給我國的糧食安全，尤其是外部糧食供應帶來前所未有的沖擊和挑戰。華中師范大學公共管理學院盧新海教授提出，應以穩定大豆供應為核心，加快推進糧食進口渠道多元化，加大政策扶持力度，主動參與糧食貿易治理體系改革和海外耕地投資國際規則制定。
“危”中有“機”，中國農業大學土地科學與技術學院孔祥斌教授指出，新冠疫情提升了民眾對糧食霸權危害和糧食進口不確定性的認知，強化了耕地保護意識和提高耕地利用效率的預期，應通過構建彈性保護空間框架、協同休養生息與生態良田、生態安全本地化、權益安全資產化等路徑，實現糧食安全主權化。
除了糧食安全，新冠疫情還促使我們思考城市與農村的合作伙伴關系。浙江工商大學公共管理學院苑韶峰教授利用各地衛健委通報的新冠肺炎數據，定量分析了我國大陸地區疫情擴散的時間趨勢和空間聚類特征，指出醫療水平和交通條件為此次疫情擴散的主導風險因子。華南農業大學國家農業制度與發展研究院羅必良教授指出，新冠疫情爆發警示我們，高度密集的城市可能是疫情爆發和擴散的溫床，同時給農民的非農經營和務工就業帶來嚴重沖擊，可能的折衷策略是重視農村城鎮化的發展，使小城鎮有大作為。廣州大學地理科學學院吳大放副教授采用基于均方差賦權法的相對風險模型對廣州市耕地生態風險進行量化評價，指出廣州市土地利用變化主要表現為耕地大量減少而建設用地快速增加，林地、水面和其他土地變化幅度較低的特點，耕地生態風險總體表現出好轉的趨勢。
二、耕地保護與糧食安全的固有難題和新型挑戰
理性認識我國耕地的全面狀態是保護耕地、保障糧食安全的基本前提。自然資源部老年科學工作者協會土地與環境專業委員會鄭振源主任系統梳理了改革開放以來耕地面積和質量的變化，認為目前我國耕地足夠、糧食庫存富裕，數量型的糧食安全完全有保障；今后保障途徑應為在保持耕地面積基本穩定的基礎上，著力提高單產，而不是單單依靠保護耕地面積。紹興文理學院商學院陳亞東教授對比了我國東西部地區土地資源的狀況，指出目前東部地區土地資源開發空間匱乏，而重慶、四川等西部地區存在耕地撂荒嚴重、農業生產勞動力資源稀缺、科技人才缺乏等問題，應加強新疆土地資源開發，并利用國外土地資源服務于國內市場。自然資源部國土整治中心鄖文聚研究員認為我國仍應長期堅持最嚴格的耕地保護制度，而制度的堅持要用最嚴密的法治體系來保障；中國特色土地管理制度具有顯著的優勢，但仍存在管理要素數據不全、耕地占補平衡制度不完善等問題；生態環境問題歸根到底是資源不合理利用造成的，必須通過法治對利用行為進行約束，將科學知識與法治化管理相結合。
隨著我國經濟的增長與社會的發展，耕地保護與糧食安全的基本觀點與主要內容需要不斷深化、革新。吉林大學法學院房紹坤教授對農業經營目的進行了反思，其認為農業經營主要目的在于營生，而不是營利，既要滿足農民自身生活需要，還要解決全民的糧食供給問題；農民的耕作活動是保障糧食安全的重要前提，應當鼓勵農民耕作而不是強制。蘇州大學王健法學院程雪陽教授從三個方面深入分析了新時代背景下的耕地保護問題，一是糧食內涵的界定對我國土地制度有重要影響，隨著現代人膳食結構的變化，應對糧食的內涵進行調整，這將會影響耕地紅線的測算；二是糧食安全由多方面因素共同構成，不只是耕地保護問題；三是永久性基本農田的劃定等同于管制性征收，必須給予補償，可通過市場化方式，地方政府則通過稅收等方式取得開發權轉移收益的分享。對此，上海大學法學院李鳳章教授認為，管制性征收的前提是承認農民對耕地享有開發權，有權開發但事實上受到限制不能開發，因而需要進行補償，應對開發權與用途管制進行區分；淮陰師范學院法律政治與公共管理學院郭繼教授提出，建立管制性征收制度的可行性有待商榷，同時地方政府財政轉移需要科學的制度予以支持，而制度設計方面存在許多障礙。安徽大學法學院朱慶教授指出，農業生產的弱質性和高風險性與工商資本下鄉的逐利本能并不匹配，權利配置向農民傾斜的根源在于其犧牲了土地的商業化利益，應當分享由此帶來的國家發展紅利。
三、耕地保護與糧食安全的治理理念與治理方式
從治理的角度分析耕地保護與糧食安全問題，有助于持續推進國家治理體系和治理能力現代化。在總體思路上，中國人民大學經濟學院劉守英教授提出應當重視三個方向性問題：其一，適應經濟發展轉型以調整土地功能。在我國下一輪發展中，土地所具有的拉動經濟增長的發動機功能將會減弱，應回到正常狀態討論土地功能。其二，重新思考土地關系。在生產、生活和生態的關系上，生產的權重、位置應往后排，生態應擺在第一位，并將耕地安全上升為土地安全。其三，優化土地管理方式，實現從計劃管理轉向空間規劃管制，進行更為科學合理的規劃，并將其落到實處。同樣地，武漢大學法學院孟勤國教授認為與經濟發展相比，糧食安全應當受到優先保障，經濟發展不能影響糧食安全，經濟的發展必須以糧食安全的承受范圍為限度；當前靠土地制度推動大規模工業化、城鎮化的進程已基本結束，應對土地征收的公共利益進行嚴格限縮，從程序、范圍上嚴格控制土地征收。
對于如何發揮村社組織在鄉村治理中的作用，廣東外語外貿大學土地法制研究院李昌平教授提倡恢復村社主導的有償承包與結平衡賬制度，其認為這兩項制度具有增強村社組織的主體性，提高土地利用、保護的能力和效能等作用，也為村社之間橫向聯合建設小鎮、中心村，發展規模農業等提供便利；在如何恢復問題上，應采取準許“確權確利不確地”的土地確權方式，在鄉村治理中既強調權利又強調義務等方式。對此，華中師范大學法學院丁文教授認為這兩項制度能否恢復尚存一定探討空間，但確實應當充分發揮村社組織的主體地位，以更好地實現基層治理功能；我國農村實行統分結合的雙層經營體制，但現實中統一經營不足，集體土地所有權的構建仍基本缺位。武漢大學法學院孟勤國教授也認為應通過完善、落實集體土地所有權和農村集體經濟組織成員權，以解決耕地的撂荒與流轉問題。同樣針對集體經濟組織的功能發揮問題，中國農業大學人文與發展學院肖鵬副教授認為，農田建設事關我國糧食安全的保障，農村集體經濟組織是農田建設的實施者、管理者和受益者，但目前實施主體的制度建設、管理功能的發揮機制、所得收益的分配管理等方面還存在一定問題，應積極推動農田建設和農村集體經濟組織的立法工作，為更好地發揮農村集體經濟組織在農田建設中的作用提供制度保障。
法治是國家治理體系和治理能力現代化的必由之路與重要依托，中國政法大學民商經濟法學院李蕊教授重點論述了糧食安全法治保障的體系構建問題，其認為糧食安全本身具有多元性、復雜性，貫穿糧食的生產、流通、儲備、銷售和消費等諸多環節，關涉到政府與市場、中央與地方、農村與城市、國際與國內等多重關系，需要對糧食的生產者、銷售者與消費者等主體進行利益平衡，單靠一部法律難以解決這些問題，因而應當對糧食安全法治保障進行體系化構建。中央財經大學法學院宋志紅教授提出，對于土地資源配置問題，從法治的角度有四組關系需要重點關注，包括公權與私權、中央與地方、農地與建設用地、農民與集體等。宋志紅教授認為，引入市場機制的前提是清晰界定農民集體、農民的權利，應通過法治將地方政府的外在壓力轉化為內生動力，統籌考慮耕地保護與建設用地利用之間的關系。吉林大學法學院李國強教授從私法視角指出，耕地保護的價值目標涉及到公共利益與私人利益的平衡，現階段耕地保護制度存在的問題是利益發生偏離，應限制和優化公權力的行使，構建歸屬清晰和利用高效的私權體系。西北民族大學法學院王天雁副教授分析了糧食安全、耕地保護相關的立法，其認為世界糧食安全觀已發生變化，從注重供給安全到側重于品質、食品安全，我國在立法時應進行調整、抉擇；耕地保護法律制度的指導思想存在欠缺生態、綠色理念的問題，制度設計上也表現出數量保護多、質量保護少；未來立法應當更加重視保障質量，并將約束與激勵機制相結合。中南財經政法大學法學院陸劍副教授認為，耕地保護的政策和法律應更趨穩定，不僅注重硬約束，更要建立軟激勵，推進土地要素市場化配置。
四、耕地保護與糧食安全的法制完善與規則創新
除了觀念、理念的轉變與更新外，保護耕地與保障糧食安全離不開對相關法律制度進行持續地完善與創新，以確保現行制度能適應客觀情況的變化與發展。中國政法大學法治政府研究院王敬波教授指出，我國糧食安全、耕地保護政策經歷了從政府完全管控到走向市場化的過程，雖然兩者間具有很強的關聯性，但這個過程中土地仍是以政府管控為主，糧食的市場化程度已經很高。在立法與制定政策時，應準確判斷未來的發展趨勢，保障糧食安全與政府管控間并不是非此即彼的關系；在耕地保護上，政府的責任應側重于保底線，資源配置主要通過市場機制進行；在制度建設上，應加強法律制度的綜合性、增加微觀制度供給、充分運用綜合制度、創新監管與管控方式等。廣東外語外貿大學法學院耿卓教授認為政府單項管制是耕地保護制度困頓的深層成因，以激發農民內生動力為中心的耕地保護制度變革，應突出農民的主體地位實施綜合治理，暢通農民有效參與國土空間規劃的渠道，暢通土地督察渠道汲取農民力量，鼓勵總結農民集體實踐探索經驗；滿足農民的合理需求實施源頭治理，由農民主導土地整理復墾利益分配，滿足農民居住發展的合理需求；保障農民和集體權益實施系統治理，堅持和完善農村基本經營制度，壯大并有效實現農村集體經濟。
西南政法大學民商法學院黃忠教授對國家耕地保護補償制度的法律化提出了建議：應確定補償費用的支付主體，整合中央和地方資金，并理清取得補償費用中地方政府、農民集體與農戶等主體間的關系；補償客體按文義應為全部耕地，但根據耕地面積抑或是質量進行補償仍有疑問，涉及面積確定、質量評估等問題；補償標準方面，應重視耕地的糧食安全價值、生態價值、文化價值；程序上，應明確能否直接提現、設置前提條件等；補償性質的認定與權利救濟息息相關。東北農業大學公共管理與法學院杜國明教授認為，構建戰略儲備耕地制度是國際國內形勢發展的必然要求，并在物質基礎、制度改革上切實可行；戰略儲備耕地制度的內容涵蓋區域劃定、用途管制、資金保障、監管制度等方面；戰略儲備耕地制度是對耕地保護、國土空間用途管制、生態文明、促進林區轉型發展、國家糧食安全戰略等制度的創新與發展。內蒙古大學法學院祝之舟副教授認為應對耕地的范圍、保障糧食安全的耕地是指哪些耕地等問題進行檢討，特別是在建立國家戰略儲備耕地制度時明確這些問題；不應由農民承擔保障糧食安全的全部成本，應在市場指引、政策引導下，讓農民有更多的選擇空間。
安徽財經大學法學院高海教授圍繞國有農用地使用權展開論述，其認為應在《土地管理法實施條例》中增加國有農用地使用權條款，規定國家所有的農用地以劃撥、出讓、作價出資、授權經營等方式可以取得國有農用地使用權；同時根據取得方式不同，明確不同類型國有農用地使用權的相應權能、期限、收回補償辦法，或者設置“參照國家有關規定執行”的轉介條款。對此，廣東外語外貿大學土地法制研究院于鳳瑞副教授認為國有農用地使用權與農村土地上的農用地使用權之間確實存在差異，如前者不涉及農民集體與集體成員關系等，但其是否足夠特殊，與農村土地承包經營權是否具有實質性差異，從避免權利關系復雜化的角度，立法是否有必要增加國有農用地使用權這一概念值得深思。
在不同主體的合作與協調問題上，浙江工商大學法學院方澗博士圍繞輪作休耕制度進行分析，其認為輪作休耕的本質為土地利用行政規劃，該制度對財產權的限制并未構成“特別犧牲”，理論上屬于“財產權社會義務”，我國憲法上存在相關依據；配套安排上，應利用“誘導行政”的工具由中央政府和其它地區地方政府籌措資金，對實際生產經營者進行高于公正補償的貨幣激勵，同時賦予村民委員會監督主體資格。西南大學法學院趙謙教授系統闡述了土地復墾合作監管的規制目標問題。
徒法不足以自行，耕地保護與糧食安全的良法善治，有賴于高效執行。江西農業大學MPA教育中心陳美球教授指出，提升我國耕地保護制度執行力的路徑包括：完善耕地保護的制度內容體系以提高制度質量、提高耕地保護制度的社會認同度以營造執行氛圍、健全耕地保護制度執行保障制度以激發執行動力、運用耕地保護現代科技手段以監督制度運行。內蒙古師范大學地理科學學院張裕鳳教授在分析內蒙古耕地現狀、農用地分等區級耕作制度分區、耕地質量登記狀況等的基礎上，指出內蒙古耕地潛力較大，今后保護耕地的措施一是要形成產業鏈，二是要注意發揮基層管理單元即鄉鎮政府的重要作用。
廣東外語外貿大學法學院院長陳云良教授主持會議閉幕式。西北政法大學《法律科學》主編韓松教授緊密圍繞會議主題進行總結發言，其認為研討會內容全面、豐富，與會專家提出了很多具有建設性的意見與建議；新冠疫情對我國糧食安全產生了影響和沖擊，此次研討有助于認清糧食安全的新形勢與新任務；耕地保護涉及多方面因素，除耕地數量外，耕地質量、農業技術與耕作主體等均不可忽視，以往研究主要集中于耕地與建設用地間的關系，而事實上生態用地與糧食安全之間也存在一定矛盾；土地管理制度的改革應以充分發揮市場機制作用、建立健全國土空間規劃為方向，尊重不同主體的利益并通過激勵機制調動其積極性，釋放集體土地所有權的制度優勢，不斷完善政府調控機制以實現有效管控。
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