深入推進(jìn)法治反腐
需要體制機(jī)制創(chuàng)新
反腐敗關(guān)系人心向背和黨的生死存亡。黨的十八大以來,新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高舉反腐敗大旗,更加科學(xué)有力地防治腐敗,堅(jiān)定不移把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)引向深入,響亮地提出要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”,要求反腐敗堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打,有腐必反、有貪必肅,不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤,吹響了我國(guó)新一輪反腐敗的號(hào)角。2013年11月召開的十八屆三中全會(huì),從多個(gè)方面對(duì)加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障作出了科學(xué)部署,對(duì)新形勢(shì)下的反腐倡廉建設(shè)提出了新要求。2014年10月召開的十八屆四中全會(huì)又勾勒了法治反腐的藍(lán)圖,對(duì)我國(guó)反腐工作進(jìn)一步朝著法治化、制度化方向邁進(jìn),具有十分深遠(yuǎn)而積極的意義。近日,已提交全國(guó)人大常委會(huì)首次審議的《刑法修正案(九)(草案)》也進(jìn)一步完善了反腐敗的制度規(guī)定,包括修改貪污受賄犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn),加大對(duì)行賄犯罪的處罰力度,嚴(yán)密懲治行賄犯罪的法網(wǎng)等,為懲貪肅腐提供強(qiáng)有力的法律支持。可以預(yù)見,上述黨的全會(huì)通過的決定關(guān)于反腐敗的部署和相關(guān)舉措,以及《刑法修正案(九)(草案)》對(duì)反腐敗制度規(guī)定的修改,必將在我國(guó)掀起新一輪強(qiáng)勁的反腐敗浪潮,對(duì)新時(shí)期的反腐敗工作將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的積極影響,我國(guó)反腐敗和廉潔政治建設(shè)的前景必將是光明的。
反腐敗一直是黨內(nèi)外議論較多乃至社會(huì)大眾長(zhǎng)期關(guān)注的熱點(diǎn)社會(huì)問題和法治問題。當(dāng)前,我國(guó)反腐敗主要的問題是反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力,反腐敗體制機(jī)制尚不健全,有些案件難以堅(jiān)決查辦,腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠。因而加強(qiáng)反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障,夯實(shí)不敢腐、不能腐、不想腐的制度基礎(chǔ)和法治基石,乃是非常必要和十分重要的。而深入開展反腐敗斗爭(zhēng),加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障,需要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,注意發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。法治是反腐敗最有效的手段,也是反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新的重要保障。深入推進(jìn)法治反腐、加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,不可能一步到位和一蹴而就,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)、大膽探索,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、循序漸進(jìn),由簡(jiǎn)到繁、由易到難,步步為營(yíng),積小勝為大勝。
關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)反腐敗
體制機(jī)制創(chuàng)新的建言
在法治反腐的新形勢(shì)下,如何進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新,推進(jìn)反腐敗的制度化、規(guī)范化,作為刑法學(xué)者,筆者著重談四點(diǎn)思考和建議,供有關(guān)方面參考和專家學(xué)者們批評(píng)商榷:
一、應(yīng)當(dāng)考慮制定一部綜合性的專門反腐敗法,以集中確立我國(guó)反腐敗的體制機(jī)制、實(shí)體規(guī)則、程序運(yùn)行等主要內(nèi)容。我國(guó)目前懲治和預(yù)防腐敗法律規(guī)范體系存在的反腐立法分散、反腐法網(wǎng)不夠嚴(yán)密、刑事規(guī)制范圍較為狹窄、程序運(yùn)行不夠順暢、相關(guān)規(guī)范可操作性不強(qiáng)等問題,已在一定程度上影響了懲治和預(yù)防腐敗的效果；我國(guó)在反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的行之有效的政策、措施、經(jīng)驗(yàn)等,也有很多需要上升為法律規(guī)定或者提升規(guī)范效力層次,使之運(yùn)用具有法律依據(jù)。這些都使得我國(guó)現(xiàn)階段迫切需要制定一部長(zhǎng)期穩(wěn)定、科學(xué)有效的專門反腐法律,作為我國(guó)開展反腐敗工作的法律依據(jù),從而使法治反腐有章可循、有據(jù)可依,增強(qiáng)反腐的實(shí)效性、嚴(yán)肅性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性,以確保反腐斗爭(zhēng)在法治的規(guī)制下走得更長(zhǎng)、走得更遠(yuǎn),確保反腐政策不因時(shí)而異、因人而變。
《反腐敗法》的制定要以中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論和反腐倡廉理論為指導(dǎo),從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā),同反腐敗斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要相適應(yīng),注重總結(jié)和遵循同腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)的客觀規(guī)律,積極借鑒境外反腐有益法治經(jīng)驗(yàn),使之成為一部符合實(shí)際、務(wù)實(shí)管用、與時(shí)俱進(jìn)的反腐“基本法”。
二、要重視進(jìn)一步理順紀(jì)委與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系,切實(shí)完善紀(jì)委與檢察機(jī)關(guān)辦理腐敗案件的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。目前紀(jì)委與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系特別是在辦理腐敗案件的銜接協(xié)調(diào)上還存在一些問題,需要進(jìn)一步改進(jìn)完善。反腐敗工作由黨委領(lǐng)導(dǎo),紀(jì)委組織協(xié)調(diào);檢察機(jī)關(guān)作為查處腐敗案件的司法機(jī)關(guān),要求服從黨委領(lǐng)導(dǎo),尊重、配合紀(jì)委的工作。這種反腐敗體制,符合當(dāng)前我國(guó)國(guó)情,需要堅(jiān)持。但是,應(yīng)當(dāng)明確紀(jì)委與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系,不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,而是協(xié)調(diào)與配合的關(guān)系。
在以往的反腐敗斗爭(zhēng)中,有人主張紀(jì)檢部門與檢察機(jī)關(guān)“聯(lián)合辦公”,共同處理腐敗案件；有人主張公、檢、法各部門提前介入紀(jì)檢部門查處的重大違紀(jì)案件,便于以后連線跟蹤查處腐敗犯罪案件等。對(duì)于這些主張,法學(xué)界法律界的主流觀點(diǎn)不贊同,筆者也不贊同。查處腐敗犯罪案件,是以國(guó)家的法律為依據(jù),應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)來承擔(dān)；查處腐敗違紀(jì)案件,是以黨章和黨紀(jì)為依據(jù),必須由紀(jì)檢部門來承擔(dān),兩個(gè)系統(tǒng)各司其職,不能合在一起。
一方面,應(yīng)當(dāng)在制度上劃清楚紀(jì)檢部門調(diào)查案件與檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榘讣g的界限和標(biāo)準(zhǔn),明確各自的案件管轄范圍,不能違反法定程序。禁止檢察機(jī)關(guān)借用紀(jì)檢部門的“雙規(guī)”措施完成司法審查任務(wù),回避《刑事訴訟法》規(guī)定的法定辦案期限,嚴(yán)重?fù)p害犯罪嫌疑人的合法權(quán)利。紀(jì)檢部門也不得借用檢察機(jī)關(guān)的刑事強(qiáng)制措施輔助辦案,混淆一般違紀(jì)違法和腐敗犯罪的界限。紀(jì)律審查行為與刑事立案審查行為無論在名義上還是在實(shí)質(zhì)上,都應(yīng)絕對(duì)分開。
另一方面,應(yīng)當(dāng)打破黨員干部特別是高級(jí)干部腐敗犯罪案件由紀(jì)檢部門先行立案調(diào)查的慣例,確立雙向案件管轄和移送制度。具體分兩種情況:(一)在檢察機(jī)關(guān)先行發(fā)現(xiàn)腐敗線索或者證據(jù)的情況下:若行為人的腐敗行為明顯已屬涉嫌觸犯刑法的,可由檢察機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹?按照刑事訴訟程序進(jìn)行,待人民法院定案后,可將裁判文書抄送紀(jì)檢部門,再由紀(jì)檢部門直接給予“開除黨籍”等紀(jì)律處分；若經(jīng)檢察機(jī)關(guān)追訴發(fā)現(xiàn)行為人的腐敗行為尚未到達(dá)犯罪的程度,不符合刑事立案條件的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)將案件移送紀(jì)檢部門處理。(二)在紀(jì)檢部門先行發(fā)現(xiàn)腐敗線索或者證據(jù)的情況下:只要行為人的腐敗行為達(dá)到違紀(jì)程度的(包括犯罪),可直接給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分。如果行為人的腐敗行為已涉嫌腐敗犯罪,則紀(jì)檢部門在予以黨紀(jì)處理后,應(yīng)及時(shí)把涉嫌腐敗犯罪的材料移交給檢察機(jī)關(guān),由檢察機(jī)關(guān)依法立案?jìng)刹椤＜o(jì)檢部門把涉嫌腐敗犯罪的案件移交給檢察機(jī)關(guān)后,要尊重檢察機(jī)關(guān)的辦案自主權(quán),不應(yīng)再作任何過問和干預(yù)。
三、要組建一支境外追逃追贓的跨部門的反腐特別偵查隊(duì)伍。近年來腐敗分子攜款潛逃境外現(xiàn)象相當(dāng)突出,成為新形勢(shì)下腐敗犯罪的一個(gè)突出特點(diǎn),引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。反腐敗不僅國(guó)內(nèi)要“打虎拍蠅”,還要重視海外“獵狐”。腐敗分子潛逃出境,不僅降低了法律威懾力,損害國(guó)家司法主權(quán),而且已成為有效懲治腐敗犯罪的一大障礙,勢(shì)必會(huì)刺激更多的腐敗分子鋌而走險(xiǎn)、亡命天涯,形成惡性循環(huán)。因此海外“獵狐”非常重要,而且比國(guó)內(nèi)目標(biāo)巨大的“老虎”和無處不在的“蒼蠅”更加難打。
鑒于境外追逃追贓的知識(shí)性、專業(yè)性和國(guó)際性較強(qiáng),不僅要熟悉本國(guó)的法律制度、追逃追贓訴訟程序,還要了解和研究相關(guān)國(guó)家的法律制度、追逃追贓的民事和刑事程序,并且熟練掌握刑事司法協(xié)助或國(guó)際合作的業(yè)務(wù)。相關(guān)工作涉及檢察、審判、外交、公安、司法行政、財(cái)政、國(guó)資委等部門,因此建議由上述相關(guān)部門抽調(diào)一批懂法律、懂外語(yǔ)、懂境外追逃追贓事務(wù)的專門人才,在國(guó)家層面組建一支跨部門組成的境外反腐特別偵查隊(duì)伍,增強(qiáng)境外追逃追贓快速反應(yīng)和整體作戰(zhàn)能力,從而提高境外反腐追逃水平。反腐特別偵查隊(duì)伍的職責(zé)是:組織、指揮、指導(dǎo)針對(duì)我國(guó)公職人員在境外潛逃案件的偵查和調(diào)查,特別是組織開展重點(diǎn)個(gè)案的追逃追贓；辦理境外追逃追贓調(diào)查取證、刑事司法協(xié)助以及與腐敗犯罪嫌疑人接觸勸返等；推動(dòng)建立追逃追贓國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)等事務(wù)。
四、建議研究合并國(guó)家預(yù)防腐敗局和最高人民檢察院反貪總局,成立國(guó)家反腐敗總局。十八屆三中全會(huì)對(duì)健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制作出了重要部署,十八屆四中全會(huì)又為完善懲治和預(yù)防腐敗體系、實(shí)行法治反腐指明了方向。針對(duì)目前我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力這一突出問題,建議經(jīng)過研究論證合并均承擔(dān)反腐職能的國(guó)家預(yù)防腐敗局和最高人民檢察院反貪總局。國(guó)家預(yù)防腐敗局屬入國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)序列,最初成立是為履行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》規(guī)定的義務(wù),其職責(zé)主要是預(yù)防腐敗,而最高人民檢察院反貪總局屬于最高司法機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),在實(shí)際工作中偏重查案辦案,也負(fù)有預(yù)防腐敗的職責(zé),兩者職責(zé)存在交叉、力量分散,一個(gè)偏重預(yù)防,一個(gè)偏重懲治,完全可以考慮合并,畢竟反腐敗是懲治腐敗與預(yù)防腐敗的統(tǒng)一,須臾不可分割。
近來,中央批準(zhǔn)最高人民檢察院成立新的反貪總局,將反貪總局的級(jí)別提升為副部級(jí),合理劃分了紀(jì)委和檢察院的職責(zé)分工,優(yōu)化了內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置,充實(shí)了辦案力量,對(duì)于反腐工作深入開展具有十分重要的意義。在此基礎(chǔ)上,若能進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新,將新設(shè)立的反貪總局與國(guó)家預(yù)防腐敗局合并,成立國(guó)家反腐敗總局,統(tǒng)一擔(dān)負(fù)腐敗犯罪的懲治和預(yù)防工作,必將明顯提高腐敗案件的查辦力度、效率和反腐工作的法治化水平,也能更好地適應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)新形勢(shì)的需要,對(duì)我國(guó)反腐工作全局勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生不可估量的正向推力。