十一屆三中全會以來，“發揚社會主義民主，健全社會主義法制”成為執政黨的一項基本國策。從學理上講，民主與法制包含著內在的沖突，因為民主強調人民群眾的積極主動性，甚至鼓勵超越法律、創設法律的舉動，而法制恰恰強調對人民群眾行為的強制約束。將民主與法制放在一起講，雖然在理論上充滿了辯證，但在實踐中無疑有所偏重。事實上，十一屆三中全會以來使用“民主”這個概念的時候，已經包含了對“文化大革命”中所謂的“大民主”的法律消毒。這一點體現在1978年憲法中已經廢除了1975年憲法中規定的“四大自由”：“大鳴、大放、大字報和大辯論”。只有在這種背景下，執政黨才能真正健全社會主義法制。因此，從1980年代以來，伴隨著經濟改革和社會主義市場經濟的建設和完善，建設社會主義法制始終是執政黨工作的關注點。特別是從1990年代以來，在“市場經濟就是法制經濟”的口號下，法律移植和借鑒西方成熟的法律制度，已經成為中國法制建設的必由之路。正是在借鑒西方法律制度的基礎上，“法制”這個概念也慢慢地被“法治”概念所取代，“社會主義法制”變成了“社會主義法治”。無論如何，理解中國法治建設的成就和面臨的問題很大程度上與各種特殊的法治發展道路有關。
一、“法律帝國”引發法治危機
簡單地回顧和總結過去三十多年的法治工作，就會發現，所謂中國特色社會主義法治的理論話語和具體實踐，始終圍繞“律法中心主義”和“法院中心主義”兩個中心展開，這兩種法治話語實際上在建構出一種“法律帝國”的法治理想圖景。
（一）“律法中心主義”
“律法中心主義”乃是一種類似理想類型的法治觀念，它在法治建設進程中，始終強調國家正式制定法具有壓倒性的重要性，法治工作始終圍繞國家律法的制定、完善和落實展開，任何與國家律法不一致的規范或活動很容易被看作是非法或者違法而遭到批評或抵制。
從十一屆三中全會以來，中央就確立了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”社會主義法制十六字方針，其中排在首位的就是“有法可依”。從此，立法工作始終是法治建設的重心。十四大明確提出社會主義市場經濟體制的建立和完善必須有完備的法制來規范和保障，十五大進一步明確了形成中國特色社會主義法律體系的立法目標，十七大明確提出要完善中國特色社會主義法律體系。直到2011年3月，全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面都實現有法可依。
因此，我們可以說，改革開放三十多年來法治建設的重心始終在立法上，致力于建立中國特色社會主義法律體系。這個法律體系雖然包括憲法法律、行政法規和地方性法規三個層次，這是由于“統一而又分層次”的國家立法體制導致法律體系在適用范圍和效力等級上所劃分的三個層次，但是它們在性質上都屬于國家律法。以至于當我們說到法律、法制/法治、依法辦事、依法治國等的時候，腦子里想到的完全是國家正式制定的律法，黨的政策、黨內規章、民間習慣法、社會道德規范等非但不屬于法律或法治關注的范疇，而且恰恰是法律或法治所要克服的對象。
（二）“法院中心主義”
“法院中心主義”也是一個理想類型意義上的法治觀念，它強調實施法律最主要和最具有權威性的機構就是法院。因此，法治工作的重心就是圍繞法院體制和法院審判工作展開。其他國家機構和社會組織實施法律的重要性遠遠無法和法院的地位相比較，如果其他國家機構和社會組織在實施法律的過程中與法院對法律的理解有沖突，那么法院就有凌駕于其他國家機構或社會組織的權威，是實施法律最具有權威性的機構。“十六字方針”首先是立法，按照邏輯接下來需要關注的就是依法辦事和執法，“依法辦事”包括各個方面，包括執政黨依法執政、行政機關依法行政、公民依法行事等等，然而這些問題并沒有成為法治建設所關注的主要對象。“執法”原本是一個包括行政機構和司法機構的實施法律的廣泛概念。但是，隨著法治發展的進程，“執法”慢慢從行政執法這個大概念中脫離出來，集中在“公檢法司”這四個機構，與此同時，“司法”這個概念也逐漸從“執法”概念中脫離出來，不但形成“司法”與“執法”并用的局面，而且人們更偏向于適用“司法”這個概念。法院和檢察院也從執法機關，逐漸變成了“司法機關”。而“司法權”這個概念也逐漸和“檢察權”相并列，變成了專屬法院的職權。從“執法”、“司法”這個概念演變中，我們可以清楚地看到，法院在整個法治建設中逐步從其他機構中分化出來，變成了法治建設的重心。于是，當我們提到“司法改革”這個概念的時候，就變成了專屬于法院改革的概念。
因此，隨著立法工作的進展，當實現了“有法可依”而要求“有法必依”的時候，“有法必依”也就集中在法院。當1990年代大規模的市場經濟立法初有成效時，圍繞法院展開的司法改革也就被提上了議事日程。從此之后，法治建設也始終圍繞法院司法改革展開，其目標就是將法院從其他實施法律的主體中分離出來，不僅突出法院與其他實施主體的差異性，而且試圖將法院凌駕于其他實施法律主體之上。在這種背景下，法治概念在某種意義上完全圍繞法院展開，法治概念差不多被逐漸壓縮為司法獨立和司法審查的代名詞。甚至在十八屆三中全會的決定中，雖然經濟體制改革、政府體制改革等各個領域中都體現了“依法辦事”的法治精神，然而決定中第一次提出“法治中國”卻主要論述執法和司法改革，其中司法改革最具有突破性。這無疑進一步強化了“法院中心主義”的法治觀。
法治建設中的“律法中心主義”和“法院中心主義”結合在一起，實際上建構了一個以法院主導來實施國家律法的“法律帝國”的理想圖景。這個理想圖景很大程度是來源于對美國法治模式的想象，它自覺不自覺地成為中國法治建設的藍圖，以至于不少人主張任何不符合這種“法律帝國”理想的要素都是對法治中國的破壞。在這種法治想象的邏輯中，中國法治發展之所以面臨諸多問題，甚至受到越來越多的質疑和批評，尤其是對司法腐敗的批評，原因就在于中國依然存在許多不符合“法律帝國”想象的地方，由此改革的方向就是進一步強化“法律帝國”。然而，我們似乎很少反思一下，中國法治面臨的問題，是不是與這種“律法中心主義”和“法院中心主義”的“法律帝國”建構的法治思路本身有關呢？我們需要反思這種法治建設思路本身所帶來的弊端致使法治建設陷入了困境。
（三）“法律帝國”引發的法治危機
其一，“律法中心主義”摧毀了社會道德以及其他社會規范，導致價值虛無和社會失范，社會核心價值觀難以確立起來。法律原本是從社會秩序中生發出來，因此需要其他社會秩序的支撐，特別是道德秩序的支撐。然而，當“律法中心主義”成為法治建設的重心時，就意味著法律規范凌駕于其他社會規范，特別是道德規范之上，成為全部正當性的來源。在這種背景下，“律法中心主義”毫無疑問要強化法律與道德的分離，強調法律的形式理性和工具理性，強調法律的中立性和程序正當性，而關注實質理性的法律往往被看作是野蠻落后的卡迪司法。這就意味著法治的發展本身在瓦解法治賴以生長的社會道德基礎。
當代中國的道德淪喪以及核心價值觀建設面臨的困難當然和市場經濟發展帶來的全新價值觀有關，但不可否認的是，“律法中心主義”所強調的“律法”不是強化社會道德傳統法，而是服務于市場經濟的現代法，即形式理性法。在這個意義上，“律法中心主義”實際上與市場經濟一道，共同瓦解并摧毀傳統的道德價值觀念。于是，我們看待社會主義道德與社會主義法治相沖突，前者鼓勵集體主義，而后者主張個人權利至上；前者鼓勵社會和諧，而后者主張為權利而斗爭；前者鼓勵社會關愛和救助，后者主張權利義務明確的職責主義等等。
在這種背景下，法律規范與民眾的道德觀念發生了根本沖突，而“律法中心主義”卻從法律所代表的價值出發，將民眾的傳統道德價值看作是愚昧、落后的思想觀念。從而導致法律人的“法律帝國”理想與人民大眾樸素道德情感之間的沖突。然而，在這種沖突中，“法律帝國”所具有的國家暴力和正當性話語支撐，導致法治發展在不斷地摧毀社會道德，以至于法治發展加速了社會道德失范。無論是婚姻家庭，還是馬路救助，法律并沒有鼓勵人與人相互團結、相互幫助，而是以保護個人權利的名義鼓勵了“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”。中國特色社會主義法律體系建立起來了，然而社會主義核心價值觀卻難以在社會中扎根。
其二，“法院中心主義”鼓勵民眾好訴，排斥調解等其他糾紛解決機制，結果導致法院不堪負重，司法公信力和權威性普遍下降，集體抗法的群體性事件不斷發生，導致法律得不到有效實施，整個社會面臨治理危機。在以法院為中心的法治理想中，社會的一切糾紛都應當到法院通過訴訟解決，而且在各種糾紛解決機制中，法院是壓倒性的唯一具有權威性的機構。由此，中國古代的“無訟”理想被普遍批評為缺乏法治的傳統社會。法治社會被理解成一個訴訟社會，認為訴訟和官司越多越好，“為權利而斗爭”甚至變成了普通老百姓的生活倫理。
正是為了將傳統社會變成法治社會，我們開始了大規模的普法教育活動，而普法也就變成了教育老百姓如何打官司。由此導致原來多元化的糾紛解決機制，不僅傳統社會中民間權威的調解機制失效了，政法傳統中建立起來的單位調解和人民調解也已經失效了，法院成了唯一的糾紛解決機構。調解作為一種重要的糾紛解決機制也只能引入到法院之中，變成人民法院的司法訴訟過程的調解才勉強保留下來。由此，調解還是審判？這個問題成為法院訴訟過程中始終面臨的問題。
按照“法院中心主義”的法治邏輯，法院應堅持依法審判，調解因為不符合律法的邏輯因而應當排除出法院。當社會上大多數糾紛都涌向了法院系統的時候，法院在巨大壓力下始終面臨“案多人少”問題，法官人數不斷擴張可依然不能滿足訴訟的要求。在缺乏其他有效糾紛解決機制的情況下，大規模的訴訟潮如果得不到有效解決，無疑會影響到整個社會穩定。這種矛盾導致“法院中心主義”的依法審判與著眼于社會治理的“大調解”始終處于對峙和緊張之中。
除此之外，“法院中心主義”的精英化邏輯對法院體系本身構成了壓力。在精英化主導思想下，只有取得司法考試資格才能成為法院的法官。這種精英化的司法改革主要考慮東部發達地區的法院狀況，而忽略了司法體系是遍及全國的一個機構網絡，精英化的司法改革導致西部經濟落后地區的法院始終面臨著法官匱乏的難題。由此，一方面是大量的糾紛涌入法院，另一方面是法官在總體上的匱乏。這進一步加劇了法院體系的壓力。
當法院無法有效回應社會糾紛的壓力時，人民群眾就對法院產生不信任，而法院在司法過程中堅持律法主義，采取形式主義、程序主義的立場來回應社會價值，進一步加劇了普通大眾對法院的疏離感，再加上愈演愈烈的司法腐敗，導致法院判決缺乏公信力和權威性。在每年全國人民代表大會上，人大代表對最高人民法院報告的評價始終最低。與此同時，涉訴信訪不斷上升，人民群眾集體抗法的事件越來越激烈，法院判決得不到有效執行，法律得不到有效實施。公然違法的群體性事件層出不窮，由此形成了“法不責眾”的“破窗效應”，整個社會面臨著治理危機。
總而言之，“律法中心主義”和“法院中心主義”的法治建設思路不僅導致社會價值觀重建的困難，而且導致社會面臨治理危機。這成為當前法治建設面臨的主要難題。因此，要建成社會主義法治，實現依法治國的戰略目標，必須克服“律法中心主義”和“法院中心主義”的弊端。從法律多元主義和多元化糾紛解決機制的角度來重建對法律的理解，從法律與道德關系、法治與德治的關系重新理解法治的含義，重新厘定政黨、政府與司法的關系，從而使得黨的領導、政府推進與司法治理之間形成有機的互動。
二、法治理想的重構：“多元主義的法治共和國”
（一）“法治”作為治理術：國家治理的現代化
任何社會都追求良好的治理。如果說法治對于當代社會治理有意義，甚至成為一種治理的理想的話，就因為法治能夠有助于實現良好的治理，即法治克服了人治可能產生的任意性和專斷性，通過法律規則的治理不僅為社會提供了穩定的預期，有助于形成良好的社會秩序，而且為公民參與社會治理提供了空間。由此，法治乃是一套社會治理術，乃是“一種迂回而節省的治理技術”。因此，我們不能把法治意識形態化或神圣化，而必須考慮法律與社會治理之間的內在關系。
“律法中心主義”和“法院中心主義”的法律一元帝國的理想在當代中國之所以面臨困境，很大程度上是由于這種法治理想是在西方文明的歷史背景上成長起來的。如果我們考察西方文明的歷史，就會發現這個法治理想建立在兩個基本的社會條件之上：其一，社會面臨嚴重的價值沖突，這種價值沖突的諸神之爭局面導致社會陷入戰爭狀態，為了克服戰爭狀態，必須將國家法律作為公共領域的最高權威，而將道德價值轉化為私人領域中的事物，從而用法律所代表的道德作為普遍的公共道德。其二，社會生活的商業化、城市化使得人們普遍處于陌生人社會形態中，人們只能通過法律這種抽象的社會機制建立有機團結進而促進系統整合。
在這個意義上，近代以來，隨著中國社會生活的變化，尤其是西方文明的沖擊、傳統道德秩序的瓦解以及社會生活的商業化，特別是在中國從一個傳統帝國轉型為現代民族國家的過程中，法律在中國的社會生活中扮演了越來越重要的角色，也成為中國社會實現良好治理的有益工具，新中國的政法傳統就是始終將法律看作是社會治理的工具，以實現良好治理的目標。
但是，如果從國家治理角度看，中國社會結構與西方現代社會有著很大的不同。其一，中國是一個“超大型國家”，內部包含了地理環境、族群、宗教信仰、文化傳統和經濟發展水平的多樣性，這就決定了中國社會的治理必然要采取多樣化的治理策略，不可能采取統一的均質化治理模式。如果單純從經濟發展導致的商業化和城市化的生活方式所言，也許東南沿海部分地區可以適用于西方現代法治的治理模式，但是在廣大的中西部農業地區和牧業地區，就很難采用這種法律帝國的治理模式。因此，我們發現，中國法治發展導致的治理危機很大程度上是由于這種“律法中心主義”和“法院中心主義”的法律帝國的治理模式不符合中國的社會現實所造成的，即使采取改革推動型的法治發展模式，積極送法下鄉，也不可能完成法律的治理任務。
其二，中國是具有悠久歷史文化傳統的“文明型國家”，這就意味著中國人對什么是正當、什么是正義、什么是合法、什么是權威、什么是理想生活等等支撐法治的根本性問題，有自己獨特的理解和看法。而這些文明傳統已經轉化為中國人“日用而不察”的道德價值觀念和日常生活倫理，從而構成了中國的生活方式。當法律帝國試圖引入現代西方意義上的法律治理模式，必然引發了國家律法與傳統文化價值觀念之間的沖突。而這種沖突迫使中國人必須回答一個問題：面對中國傳統文明價值與西方現代法律帝國理念的沖突，是不是意味著我們必須從經濟、社會和法律的改革，最終變成對中國人文化價值觀念的改革？中國傳統文明已經從“政制”層面上被廢除，是不是意味著還要從“教化”的層面上被革除？近代以來，特別是改革開放三十多年以來，中國在經濟、政治、社會生活方面面臨著全球化帶來的前所未有的沖擊，迫使中國的問題已經從經濟、社會問題轉化為如何保持中國文明主體性的根本問題。
正是由于“超大型國家”和“文明型國家”這兩個根本的社會事實，中國的法治發展道路要在中國社會生活中真正扎根，要在中國文明傳統獲得有益的滋養，就不可能走“律法中心主義”和“法院中心主義”的法律帝國之道，而必須探索全新的法治發展道路。這種法治發展道路首先必須破除西方法治在引入中國之后形成的意識形態正當性話語或普適主義的話語，必須強調法律服務于中國的國家治理，具體而言就是一個超大型國家和文明型國家的治理。而對于超大型國家和文明型國家的治理而言，律法只是國家治理中的一個要素，盡管是重要要素，法院只是解決社會問題的一個防線，而且是最后的防線。這就意味著中國法治發展必須從中國國家治理的總體布局出發，從整體上探索國家治理的理性化和現代化，建構一種“多元主義的法治共和國”。
一方面法治發展要貫穿一種多元主義的法律觀，不僅關注國家正式律法，而且要關注黨規黨法、道德和社會風尚的建設，將依法治國與以德治國結合起來。另一方面著眼于國家治理的現代化，不僅關注法院，而且關注執政黨、政府機關、社會組織和公民個體，既要追求黨依法執政、政府依法行政、司法機關依法裁判，也要追求社會主體和公民要依法辦事，形成法治國家、法治政府、法治社會總體格局。
（二）多元主義的法律規則：黨規與國法
“法治”乃是法的統治（the rule of law），問題在于這里所說的“法”究竟是什么？“律法中心主義”和“法院中心主義”的法律帝國理想往往著眼于國家權力，要么是用律法來強化國家權力，比如中國古典的法家或者西方霍布斯式的法治國家；要么試圖用律法來約束國家權力，比如形形色色的憲政主義者。在這個意義上，法律帝國的理想始終是國家主義者。然而，對于中國這樣一個超大型國家而言，無論如何強調國家主義或中央集權，社會生活的多樣化乃是不可避免的。盡管我們強調中國特色社會主義法律體系乃是既統一又多元化的體系，但從“法律多元主義”的角度看，在多元化的國家律法體系之外，還有更為廣闊的多樣化規則體系，包括黨規黨法、宗教戒律、公共道德、倫理準則、民間習慣、社會風俗等等。由此，在中國討論法治，就不能僅僅關注律法的統治，而必須是多元主義法律規則的統治，所有這些都可以看作是一種規則。由此，多元主義的法治觀更傾向于支持美國法學家富勒對于法治的看法，即法治是使人們服從于規則治理的事業。這里的規則就不僅僅指正式的法律，而且包括上述各種非正式法。
事實上，即使在西方歷史上，“律法中心主義”和“法院中心主義”對應的也僅僅是18、19世紀法律實證主義興起的背景下形成的法治觀念，這種法治觀念強調法治的自洽性，被西方法律社會學家看作是“自治型法”。然而，隨著20世紀西方福利國家的興起，政府承擔了大量的社會公共職能，政府必須通過法律來積極回應社會需要。在這個情況下，法律變成了一種回應社會的總體性框架，它為公民的政治參與和社會參與，為各種社會主體之間的談判和協商以達成一致意見提供了空間。這意味著法律必須為其他社會規則的運用和作用發揮提供保障。由此，現代法治也開始轉向“回應型法”。
“律法中心主義”的法治觀與多元主義法治觀的爭論貫穿于當代中國的法治發展，前者體現為主流法理學中的法治觀，后者主要體現在法律社會學運動中對民間習慣法的關注。盡管如此，這種對民間習慣法的關注很大程度上受到了西方法律多元主義的影響，尤其是法律人類學中關于初民社會的法律和后發達國家法律移植過程中面臨的地方性習慣法的影響。這樣的問題在近代以來中國法律發展中無疑是存在的。但就中國語境而言，真正的法律多元主義不應當僅僅關注民間習慣法，而應當關注數量龐大、在中國發揮巨大政治社會功能的法律規范，那就是黨規黨法。無論是希望用法律來約束權力，還是用法律來強化權力，離開對黨規黨法的關注，不僅無法理解中國特色社會主義法治的進程，而且無法建成中國特色社會主義法治。
舉例來說，中共中央的“八項規定”出臺之后，國家法律沒有增加，司法體制沒有改變，但是整個國家的法律秩序和社會風尚發生了重大改變。如果按照“律法中心主義”的思路，要達致這樣的社會效果，不知要制定多少法律、增加法官、改革司法體制甚至政治體制。而從多元主義法治觀看，今天中國不僅僅要發揮法律的作用，而且要發揮黨規黨法的作用，如果把黨規黨法落到實處，那么國家法治就會有根本性的改觀。
對于這種法律多元主義的法治觀，鄧小平當年有一段精彩論述：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”從這段話，我們可以清楚地看出，在黨規黨法與國家律法之間，鄧小平更看重黨規黨法的重要性，甚至強調“沒有黨規黨法，國法就很難保障。”這就意味著要落實國家法律，確立法律的權威，就必須同時發揮黨規黨法在法治建設中的重要性。正因為如此，2011年，胡錦濤在中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話中，明確提出要“加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設”。而在2013年5月27日，《中國共產黨黨內法規制定條例》及《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》公開發布，以“黨內立法法”的形式來規范“黨內法規”和黨內其他規范性文件的制定，這無疑推動了黨依法執政。換句話說，黨依法執政首先就要求黨要遵守黨規黨法，如果黨連自己的黨規黨法都不遵守，怎么可能期望它遵守國家的法律呢？
可見，從多元主義的法治觀的角度看，中國法治之路不僅要重視國家正式律法，而更要重視黨規黨法，與此同時也應當關注民間習慣法。這三類法律規范共同構成“多元主義法治共和國”的規范基礎。
（三）多元主義的治理體制：超越糾紛解決思路
“法院中心主義”自然強調法院在解決社會糾紛中的核心地位。然而，從法律社會的角度來說，我們必須關注多元法律糾紛解決體制，在西方國家稱之為（Alternative Dispute Resolution），中國有眾多的此類實踐。事實上，經驗研究表明，大量的糾紛可能是在單位里面解決的，包括黨委、政府、單位、街道辦事處、居委會等等。由于法治建設中的“法院中心主義”，導致這些機構在解決社會糾紛問題上缺乏權威性，從而也削弱了它們在解決糾紛的地位。而我們的法院要從目前不堪負重的訴訟中解放出來，就必須從多元訴訟解決機制的角度出發，肯定其他國家機關、社會組織在自己職責范圍內解決糾紛的權威性，從而形成多元主義的糾紛解決機制。但是，從社會治理的角度看，法治必須超越糾紛解決，服務于良好的社會治理。在這個方面，毫無疑問，黨委和政府發揮著比法院更為重要的職能。
“法院中心主義”的法治觀之所以特別強調法院在法治中的中心地位，主要依賴于英美法系國家的歷史經驗。在英美法系中，法院不僅僅解決糾紛，而且處于創制法律規則的特殊定位上。在這個意義上，法院不僅僅是糾紛的解決者，而且是社會正義的提供者，而制定正義的法律原本屬于主權者的職能，由此普通法法院至少在提供正義觀念的意義上分享了主權權力。特別在美國，當法院成為憲法的權威解釋者并根據其對憲法的解釋和理解來行使違憲審查權時，法院事實上擁有了主權權力。正因為如此，在英美法系傳統中，法院始終具有兩項職能：首先是提供正義的標準或準則，其次才是解決糾紛。比較而言，在大陸法系的傳統中，法院僅僅具有解決糾紛的職能，而不具有提供正義規則的職能，正義的規則是由主權者提供的，法院只能讓當事人在個案中感受到主權者提供的法律規則的正義，而不能獨立提供法院的正義。
如果把法治理解為亞里士多德所說的良法統治，法治也就可以被看作是正義的提供。就正義的提供而言，社會資源的公平分配是原初性的，而由于資源分配而引發糾紛的公平解決永遠是輔助性的。因此，哈特將法院的司法裁判看作是輔助性的規則（the secondary rule）。而在現代社會，由于政府承擔了社會資源分配的主要職能，這就意味著法治所追求的良好統治或良好的治理的中心在政府，在于政府提供的公共政策。特別需要注意的是，如果政府在資源分配中出現了偏差，失去了公平正義，那么這種偏差也無法通過法院來解決，而只能通過政黨來解決。在這個意義上，法治無論是作為良法的統治，還是作為服從于規則治理的事業，其重心都不在法院，而是在政黨和政府。因此，無論是作為一種法治理論，還是一種建設法治的實踐，離開了對黨和政府制定公正的公共政策的關注，離開了對公共行政中政策形成的規則、政策糾正的程序和規則以及政策落實的規則等，而僅僅將目光集中在法院上，顯然是舍本逐末。
事實上，我們暫且不討論各種非正式規則，即使按照“律法中心主義”的立場來看，僅僅關注法院也是不夠的。截至2011年８月底，中國特色社會主義法律體系中包括憲法和法律共240部、行政法規706部和地方性法規8600多部，那么這些國家正式律法有多少部進入法院，成為法院在解決糾紛并進行公共治理的法律依據呢？我們雖然無法進行精確的統計，但相信90%以上的法律并沒有進入法院，這些法律并不是由法院在個案中實施，而是由其他國家機構，包括黨委、人大、政府等在日常治理工作中具體落實。甚至有研究表明，80%的法律、90%的地方性法規、所有行政法規和規章都是由行政機關負責執行的。從廣義上來說，要服從法律規則的治理，要實現良好的法律統治，法治重心應當圍繞政府依法行政展開，國家治理體系和治理能力的現代化首先是政府體制、公共決策、社會治理能力的現代化。因此，從國家治理體系現代化的角度看，法院在社會主義法治建設的總體布局和藍圖中，處于配角的作用，遠遠不能成為實施良好統治的主角。
事實上，隨著西方福利國家和規制國家的興起，法治概念也已經從傳統的立法和司法轉向公共行政，強調公共行政與公民參與。即使在美國，由于普通法下法官造法和司法審查制度，使得美國法院獲得了重要的政治權力，甚至擁有凌駕于立法和行政之上的權力，特別在沃倫法院時期，聯邦最高法院采取司法能動的激進立場，廣泛卷入到促進人人平等的公民權利保護的社會治理任務中。然而，經驗研究表明，聯邦最高法院在推動公民權保護方面，所發揮的符號功能遠遠大于實際作用。真正促進人人平等的民權運動是有聯邦政府以及各州政府通過大量的行政規章、公共政策來配置資源的。
正因為如此，理解中國法治之路，必須超越糾紛解決的思路，而必須從國家治理現代化的角度，將黨依法執政與政府依法行政看作是法治的核心內容，看作是實現社會正義的主渠道，而法院訴訟不過是輔助性的作用，是讓卷入糾紛的老百姓在個案中體會到黨和政府在法律和政策中提供的正義。我們常說，“法院是實現社會正義的最后防線”，那么，黨的政策無疑是實現社會正義第一道防線，國家立法無疑是實現社會正義的第二道防線，公共行政是實現社會正義的第三道防線。任何軍事指揮家都不會把兵力投放在最后一道防線上，同樣，從社會正義的提供看，政治家都會把實現社會正義的重心放在社會治理的最后一道防線上。因此，從中國法治發展的經驗看，雖然我們的司法體制不完善，司法腐敗可能很嚴重，但中國社會總體上實現了良好治理，很大程度上是由于黨的政策、國家法律和公共行政提供了絕大多數的社會正義。第三波民主化國家雖然按照美國模式建立起獨立的法院體系，甚至采取美國模式的司法審查制度，但整個國家卻陷入“失敗國家”的境地，這很大程度上是由于政黨、國會、政府等無法提供政策、法律，公共行政無法提供最基本的社會正義，在前方大潰退的情況下，法院這道最后的防線提供的正義只能是“天塌下來實現的正義”。
三、結論
如果我們對法治的理解超越“律法中心主義”而轉向更廣泛的多元主義法律規則，超越“法院中心主義”的糾紛解決機制轉向多元主義的正義提供，如果我們的法治理想從“法律帝國”轉向“多元主義法治共和國”，那么，無論我們的法治理論，還是我們的法治實踐都不僅僅要關注全國人大統領的多元立法主體制定的國家法律體系，而且應當關注黨規黨法；不僅要關注法院在司法訴訟中提供的社會正義，而且應當關注黨的政策和政府的公共政策所提供的社會正義。如果說我們過往的法治理論和法治實踐更多地關注人大的立法和法院依法獨立審判，那么今后關于法治的理論和法治的時間應當更多地關注執政黨如何依法執政和政府如何依法行政。黨的領導與政府推動應當成為中國法治建設的重要發展動力。
如果我們回過頭來看今天中國法治建設所走過的路程就會發現，司法公正固然重要，但關鍵在于執政黨能不能依法執政，行政機關能不能依法行政。今天的公共行政領域中發生的大量糾紛其實都超出了法院可以解決的范圍，上訪、拆遷等涉及的都不是法院能夠解決的問題，這些歸根結底屬于公共政策問題。法治建設必須關注公共行政過程是不是合理，是不是有公眾參與，是不是透明公開，是不是守法。如果公共行政的理性化和法律程序化沒有做好，而希望通過法院的司法救濟來解決，那么行政訴訟，哪怕是法院可以審查抽象行政行為，具有司法審查權，那也只能消極地否決政府出臺的政策，但卻不能要求政府積極主動地怎么去做。因此，從多元主義法治觀看，法院固然重要，但就社會正義的提供來看，遠遠比不上政府重要，更比不上國家立法和黨的政策重要。因為我們的法治是黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的法治，是黨依法執政、政府依法行政、司法依法審判、公民依法行使的一個整體，是一個多元主義的法治共和國，而不是“律法中心主義”和“法院中心主義”的法律帝國。
十八屆三中全會提出了實現“法治中國”的戰略目標，但這個目標必須放在推進國家治理體系和治理能力現代化的大前提下，“法治中國”不過是國家治理現代化的一個環節，法治必須服務于國家治理，服務于良好的國家治理。這就意味著中國特色社會主義法治建設需要逐漸擺脫以西方法治模式為藍本形成的、以“律法中心主義”和“法院中心主義”為特征的“法律帝國”的法治理想，而堅持整體主義的法治觀，在法律多元主義和治理多元主義的基礎上締造“多元主義法治共和國”。在這種法治觀之下，黨規黨法和社會習慣法與國家律法處于同樣的重要地位，而黨的政策、國家法律和公共行政，甚至比法院救濟具有更重要的角色和地位，由此才能真正實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，法治國家、法治政府和法治社會的統一，依法執政、依法行政、依法裁判和依法行事的統一。
國家治理體系和治理能力現代化的最終目標是推進中國特色社會主義成熟定型。這首先就意味著推進中國憲政體制的成熟定型。只有在法治的基礎上，真正處理好黨的領導與法治的關系，處理好黨的領導與司法權獨立行使的關系，才能讓黨國憲政體制成為現代憲政體制的有機組成部分。在這個過程中，黨必須發揮依法執政、依法辦事、遵紀守法的模范帶頭作用，以黨內法治帶動國家法治，使得黨規黨法與國家律法之間形成有效互動，從而在中國古典禮法傳統和現代政法傳統的基礎上，建設真正具有中國特色的社會主義法治。（感謝邵六益和林子恒同學在寫作中給予的幫助。）