行政決策的規范化是這次四中全會《全面推進依法治國的若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中的亮點也是重點,明確提出了要健全依法決策機制,如何健全依法決策機制?《決定》確定了五個“法定程序”:第一,公眾參與,第二,專家論證,第三,風險評估,第四,合法性審查,第五,集體討論決定。這五個程序必須做到位才能稱之為依法決策。
目前我國很多執法領域都有明確的法律規范,具體執法行為的規范化程度比較高,比如行政處罰,1996年《行政處罰法》對處罰行為就有明確的程序要求,2004年《行政許可法》對行政許可行為有明確規則；2011年《行政強制法》也對行政強制行為做了明確的要求。這些法律對于分門別類的行政行為都有了規范的要求,這些領域的行政行為受到了嚴格規范,法治化程度較高。但是,政府的重大行政決策行為至今沒有統一的行為規范,在國家層面缺乏明確的程序要求,處于無法可依的狀態。所謂重大決策權就是關系到老百姓切身利益、國計民生,關系到區域經濟社會文化生態文明發展的決策行為。比如說,要不要進行棚戶區改造,要不要搞一個垃圾焚燒場,要不要建設高鐵,這就是重大決策。這類重大決策權沒有法律規定該怎么辦,也沒有主要的程序要求,當然也沒有責任的要求。
因此,在重大決策方面,出現了“三拍”現象,做決策“拍腦瓜”,執行決策“拍胸脯”,執行完了“拍屁股”走人。“三拍”現象,最后導致很多重大決策看起來是一時的政績,但實際上給國家經濟社會和老百姓的合法權益、給公共的利益帶了極大的損失。有些地方領導為了凸顯政績靠“三拍”決策,花十幾億建的廣場,不到五年,就爆破拆除了,給國家經濟社會帶來重大損失。過去對這種決策沒有辦法,因為決策者不需要承擔責任,政績搞上去了之后,他升官了走了,“爛攤子”得別人收拾。
四中全會在依法決策方面設置了幾項重要的制度,非常必要。
第一就是決策的“五大程序”,任何重大決策必須履行“五大程序”,經過公眾參與、專家論證、風險評估、合法審查和集體討論決定才能做出。
第二就是要求建立行政機關內部重大決策合法性審查機制。行政機關做重大決策時,應該交給法制機構進行合法性審核。法制部門簽署同意意見后領導才能拍板做決策。非經合法性審查,出了問題領導就要自己負責任。因為要求決誰決策,誰負責。
第三就是建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。為什么要建立重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制?因為過去很多重大決策,領導拍完板,決策的后果跟自己就沒有關系了。但是,今后要求所有的決策都要終身負責,類似建筑工程項目,蓋一棟樓,設計監理施工單位要終身負責,不能說你調動工作了,樓塌了跟你就沒有關系了。而是要求設計、施工、監理單位和人員要承擔終身責任。以后行政重大決策也是終身負責的,有了這個“緊箍咒”,相信很多領導會高度重視決策的重大制度,不依法規范決策,最后要終身承擔責任。此外,還要實施責任倒查機制,出了問題,那就要倒查誰做的決策,決策是否履行了相關程序。只有強化依法科學民主決策,才能將決策權關進制度的籠子里。