對話動機
《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書近日由國務(wù)院新聞辦發(fā)布。白皮書旗幟鮮明地指出,憲法和香港特別行政區(qū)基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。有分析人士認(rèn)為,白皮書的表述有力回應(yīng)了關(guān)于香港特別行政區(qū)憲制問題的雜音,及時澄清了香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。對于白皮書中關(guān)于香港憲制基礎(chǔ)的表述,我們應(yīng)當(dāng)怎樣理解?憲法和香港特別行政區(qū)基本法怎樣構(gòu)成香港特區(qū)的憲制基礎(chǔ)?圍繞這些問題,《法制日報》記者與權(quán)威專家展開了對話。
探討香港憲制須以憲法為基礎(chǔ)
記者:香港回歸祖國已有17年,“一國兩制”和香港基本法也實行了17年。在這17年時間里,香港特別行政區(qū)依法實行高度自治,繼續(xù)保持繁榮穩(wěn)定,各項事業(yè)全面發(fā)展。然而,香港社會部分民眾仍對香港特區(qū)憲制問題存有雜音。我們在談?wù)撊魏我粋�問題時,都需要先明確這個問題的前提。那么,香港特區(qū)憲制問題的前提是什么?
韓大元:香港并非一個主權(quán)實體,在有關(guān)政制發(fā)展和憲制改革的事宜上,香港雖然有著重要的角色,但最終還是要由主權(quán)政府來決定。香港特別行政區(qū)是中國這個主權(quán)國家的一個組成部分,特別行政區(qū)是中國作為一個政治統(tǒng)一體的決斷的產(chǎn)物,是國家主權(quán)行為的結(jié)果,其中充分體現(xiàn)著中國作為一個單一制國家的國家意識。這是我們理解特別行政區(qū)基本法的前提。討論香港的憲制問題,也必須以國家主權(quán)的唯一性和單一制的國家結(jié)構(gòu)形式為基礎(chǔ),不能脫離這一最基本的憲法事實。
記者:香港特區(qū)憲制問題的前提,是國家主權(quán)的唯一性。而國家主權(quán)最基本的表現(xiàn)形式就是憲法。是否可以這樣理解:《中華人民共和國憲法》是香港特區(qū)憲制的前提和基礎(chǔ)。
韓大元:探討香港的憲制必須以《中華人民共和國憲法》為基礎(chǔ)和基本背景。香港憲制的基本原則和基本制度是由全國人民代表大會根據(jù)《中華人民共和國憲法》確立的,其中體現(xiàn)了國家主權(quán)的唯一性和憲法所確立的單一制的原則。
有些人認(rèn)為,《中華人民共和國憲法》并不對香港發(fā)生效力。這種觀點認(rèn)為,在香港特別行政區(qū)成立以后,在香港區(qū)域內(nèi)最高的法律規(guī)范就是香港特別行政區(qū)基本法,香港政制和社會發(fā)展最終只是依據(jù)香港特別行政區(qū)基本法。這種認(rèn)識是不全面的,導(dǎo)致這種認(rèn)識的根源是對憲法作為國家根本法的空間效力問題缺乏理解。
任何一個主權(quán)國家的憲法的空間效力都及于國土的所有領(lǐng)域,也及于這一主權(quán)國家的所有公民,這是主權(quán)的唯一性和不可分割性所決定的,也是憲法的根本法地位所決定的。
憲法是制定香港基本法的依據(jù)
記者:您剛才提到,有人誤認(rèn)為香港政制發(fā)展只依據(jù)香港基本法,之所以出現(xiàn)這種觀點,原因是否在于沒有正確認(rèn)識《中華人民共和國憲法》與香港基本法之間的關(guān)系?
韓大元:制定香港特別行政區(qū)基本法的直接依據(jù),是《中華人民共和國憲法》第三十一條:“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定�！�
但是,香港特別行政區(qū)基本法的制定并非僅以憲法第三十一條為依據(jù),而是以整個中華人民共和國憲法為依據(jù)的。這一點在香港基本法中同樣有明確的規(guī)定,香港特別行政區(qū)基本法序言第三段規(guī)定,“根據(jù)中華人民共和國憲法,全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法,規(guī)定香港特別行政區(qū)實行的制度,以保障國家對香港的基本方針政策的實施”�！吨腥A人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國政府關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》也體現(xiàn)了這一點。憲法第三十一條是設(shè)立特別行政區(qū)的直接依據(jù),而特別行政區(qū)基本法的制定則以整個憲法為依據(jù)。
討論基本法下香港憲制的發(fā)展,不能脫離香港特別行政區(qū)基本法乃是依據(jù)《中華人民共和國憲法》制定這一事實。
香港基本法體現(xiàn)了憲法精神
記者:白皮書強調(diào),憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。剛才,你主要分析了憲法的基礎(chǔ)作用。那么,香港基本法在“共同構(gòu)成憲制基礎(chǔ)”中的作用體現(xiàn)在哪些方面?
韓大元:香港的憲制改革必須合乎香港特別行政區(qū)基本法。憲制改革是否合乎基本法,涉及到如何解釋基本法的問題,而對任何法律的解釋都必須是一種“合憲性解釋”。也就是說,法律的解釋必須合乎憲法。所以,我們不能只把香港基本法作為討論香港憲制問題的基礎(chǔ),而要充分考慮全國人大特別宣告的香港基本法的合憲性。要考慮香港基本法本身的合憲性,還必須強調(diào)香港基本法解釋的合憲性。
之所以作出“憲法與基本法共同構(gòu)成香港憲制的基礎(chǔ)”這樣的判斷,還因為香港基本法的許多具體制度實際上是體現(xiàn)了憲法的精神。我國關(guān)于實現(xiàn)國家統(tǒng)一的基本方針是“一國兩制”,這一方針以根本法的形式規(guī)定在憲法的第三十一條。這一憲法精神是制定香港基本法所貫徹始終的,也必須貫徹于香港基本法的實施的始終。我們從香港基本法的制定過程中,可以找到大量體現(xiàn)“一國兩制”方針的實例,在探索香港憲制發(fā)展方向時也必須遵循這一憲法精神。
以上我們分別從國家主權(quán)與單一制、憲法的空間效力、憲法是基本法制定依據(jù)、香港基本法的合憲性、基本法貫徹憲法精神等幾個層面說明:中華人民共和國憲法與香港特別行政區(qū)基本法共同構(gòu)成了香港憲制的基礎(chǔ)。我們在未來落實基本法、推進香港憲制發(fā)展的過程中也要以這一判斷為基本出發(fā)點。