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最近五年對于我國的財稅法治建設來說,是一個不平凡的五年。從“營改增”擴圍到房產稅改革,從“三公”經費公開到預算法修訂,從 車船稅立法到呼吁設稅權回歸全國人大,從中央出臺“八項規定”要求黨政機關厲行節約到黨的十八屆三中全會對財稅改革作出濃墨重彩的勾勒,實踐表明,財稅法與國家治理和人民福祉的緊密聯系正日益凸顯。因此,財稅法也越來越受到官方和民間的共同關注。回顧過去,在相當長的時間里,財稅法在我國法治建設的大舞臺上一直缺位,財政僅僅被視為單純的經濟問題,沒有得到應有的重視與關注,這不能不說是我國法治建設中的一大遺憾。財稅領域的法治化水平長期滯后于現實需要,在相當大的程度上也導致了國家治理和改革深化陷入了“瓶頸期”,難以尋得有力的“抓手”,直到新一代領導集體以高度的歷史智慧發掘出財稅制度在現代國家治理中的根本性地位。置身于實現“中國夢”的宏大背景下,在追求國家富強、民族振興、人民幸福的偉大實踐中,人們已經越來越真切地感受到財稅法所承載的重要意義和所肩負的歷史使命。
財稅體制改革與財稅法治大勢所趨
2013年11月12日,中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。這是在中國經濟社會轉型進入關鍵時期出臺的一份改革的頂層設計方案,將拉開中國全面改革的大幕,吹響中國社會整體性和深層次改革的新號角。《決定》提出,全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”。雖然“治理”與過去慣用的“管理”只有一字之差,但卻反映出治國理念的重大轉變。在目標上,管理從政府本位出發、追求秩序與效率,而治理則要綜合考慮多元價值追求。在主體上,管理由政府尤其是行政機關單向主導,而治理則強調社會自治與民眾參與；在手段上,管理主要使用強硬的行政指令,而治理則更多地運用疏導和軟權力,且最終要依靠法律制度。總體來看,治理更強調法治化、民主性、頂層設計和過程思維。而要從傳統“管理”轉型為現代“治理”,關鍵就在于加強法治建設,將法治作為治國理政的基本方式。因此,《決定》在第九部分系統論述了“推進法治中國建設”,對法治國家、法治政府、法治社會的一體建設提出了目標和要求。進一步看,除了該部分的總綱式論述外,法治的理念和要求其實貫穿了《決定》整體,體現在各個領域改革的法治化目標之中。改革的核心在制度,制度的核心是法治,改革與法治是相輔相成的同一過程。在這個意義上,全面深化改革之路,就是建設法治中國之路,也是“中國夢”的圓夢之路。而財稅法,正是深化改革與法治建設的重要組成部分。
在《決定》提出的諸項改革任務之中,“深化財稅體制改革”單獨作為一個部分,且位居各項具體經濟改革之首,這在黨的重要綱領性文件中尚屬首次。同時,財稅問題作為重要主線,還貫穿在其他章節的始終。例如,在第二部分“堅持和完善基本經濟制度”中,要求提高國有資本上繳國家財政的比例、完善國有資本經營預算制度等要求；在第八部分“加強社會主義民主政治制度建設”中,強調加強人大預算決算監督、國有資產監督,首次提出“落實稅收法定原則”；在第十部分“強化權力運行制約和監督體系”,要求健全反腐倡廉法規制度體系,著力控制“三公”經費支出和樓堂館所建設；在第十二部分“推進社會事業改革創新”中,收入分配改革、社會保障制度完善也與財稅法緊密相關；在生態文明建設、司法改革等備受人們關注的焦點問題的背后,其實也離不開財稅制度的支撐、促進與保障。不夸張地說,《決定》中至少有一半都在談財稅問題。這是因為中央已經轉變了將財政視作單純經濟問題的傳統思維,開始認識到財政是“國家治理的基礎和重要支柱”,科學的財稅體制是“促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”,并且主動接納了“落實稅收法定原則”等財稅法學界大力倡導的主張。可見,財稅體制改革與財稅法治,既是全面深化改革的突破口和重點領域之一,又是國家治理現代化的基礎和制度保障,更是國運所系、民心所向、大勢所趨。
財稅對現代國家治理的作用不容忽視
那么,為什么財稅法對于現代國家治理如此重要呢?有人說“財政”是三分財、七分政。其實,它是七分財,三分政。財,是指財產、財產權利,包括私人財產權和公共財產權,而公共財產權最終還是建立在私人財產權基礎之上的。政,是指政府,包括立法機關、行政機關和司法機關。政府的主要職責就是公平、有效地保護好私人財產權、行使好公共財產權,從而服務于全體納稅人。因此,財稅不僅僅是“錢”的問題,“錢袋子”的背后實質上是國家與納稅人的關系。由這一對基本關系,還可以生發出中央與地方的關系、立法機關與行政機關的關系以及政府與市場的關系。因此,對于古今中外任何一個國家的治理來說,財稅的重要性都是不容忽視的,正所謂“財政不牢,地動山搖”!唐太宗說“水能載舟,亦能覆舟”,現在我們要說“稅能載舟,亦能覆舟”,因為稅的背后和依托是納稅人。而財稅法的根本任務,就是要依靠法治來統攝財政收入、財政支出、財政管理的全過程,通過對權利、義務和責任在不同主體間的合理配置,來實現國家財政權與私人財產權的平衡與協調,達致國家治理的現代化。
進一步看,財稅法治不僅是法治中國在財稅領域的必然要求和終極體現,而且也是通往法治中國的優選路徑。對于我國來說,建設法治國家和全面深化改革是同一歷史進程。目前,我國的改革已經進入攻堅階段,也是最困難、最復雜、最關鍵的階段。未來的改革應當包括三個層面的高度融合:一個是自上而下的頂層設計,一個是自下而上的基層探索,還有一個是自外而內的外逼機制。在諸多可能的路徑中,財稅改革是共識最大、阻力最小、效益最高的,因為“它是低調的,不會過分提高人們的期望值；它是具體的,比抽象談論‘政治民主’更容易操作；它是務實的,可以在不太長的時間里產生看得見的變化”。例如,對于官員貪腐問題,如果按照傳統的嚴肅查辦思路或是想改革官員選拔考任制度,可能會涉及政治體制中的深層次問題,牽涉盤根錯節的利益關系,從而遭到巨大的阻力,甚至陷入困境,最終不了了之。但是,如果我們從財稅法治的思路出發,控制住各級政府的財權,讓公共財產的收支管理都在陽光下運行,同樣可以得到良好的效果。控制住資金的來源,各級官員的“斂財沖動”將會大為降低；而控制住資金的流向,就能真正厲行節約,讓公款“花在刀刃上”。而且,由于改革公共財政收支體制并不直接觸及官員自身利益,這一改革進路的阻力勢必能夠大大減小。
進一步看,由于所有的社會成員都屬于“納稅人”范疇,因此強調財稅法治從根本上看是對全體民眾有利的。當然,這并不是說財稅體制改革就是一帆風順、毫無障礙的。改革注定都會遇到來自思想觀念、制度慣性和既得利益等各方面的阻力,但是財稅體制改革無疑是各個可能選擇中“投入產出比”最優的路徑,是推進法治中國建設的突破口。
可以說,依法管好了政府的“錢袋子”,也就牽住了深化改革和法治建設的“牛鼻子”。當然,財稅改革涉及社會的各個領域,牽涉千家萬戶的切身利益,本身就是一個復雜的系統性工程,因此也需要找準突破口,并且要審時度勢、循序漸進。客觀地說,我國的財稅法治建設也仍然存在著諸多觀念羈絆和制度障礙,具體包括:人民代表大會對權力行使的重視不夠；預算權配置失衡；中央與地方之間的關系尚未完全實現法治化；地方政府賣地推高房價；經濟發展方式仍然較為粗放；地區、城鄉、居民間貧富差距較大；社會基本公共服務分配不均衡；公民的基本權利實現不足等等。這些亟需解決的難題紛繁復雜、相互咬合,給我國未來的發展路徑提出了不可忽視的挑戰。站在這個承前啟后、繼往開來的重要時點上,我們深深地期盼著,未來的財稅改革能夠以更大的決心、魄力與智慧來穩步推進,經由財稅法制上升到財稅法治,并通過依法管好“財”來管好“人”和“事”,以稅之“良法”實現國之“善治”。應當看到,法治中國離不開財稅領域的法治化,離不開財稅法的覺醒與振興,離不開財稅法學的發展和繁榮。只有“稅醒了”的法治,才是真正“睡醒了”的法治。正因如此,將我最近出版的訪談錄命名為《稅醒了的法治》,以此寄托對于祖國的無限期許與深沉祝福。
(本文為《稅醒了的法治》序言)
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