人民代表大會制度的內涵究竟是什么？換句話問：究竟什么是人民代表大會制度？
翻開劉少奇同志在1954年9月15日第一屆全國人民代表大會第一次會議上《關于中華人民共和國憲法草案的報告》，其中有這樣一段話：“憲法草案第二條規定：‘中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會�！@個規定和其他條文的一些規定表明我們國家的政治制度是人民代表大會制度�！痹谶@里，劉少奇同志對什么是人民代表大會制度作了概括性的回答。這是迄今為止，在黨和國家的文件中，對什么是人民代表大會制度作出的正式解釋。但劉少奇同志對憲法“其他條文的一些規定”究竟包括哪些、指的是什么，沒有進一步說明。
上個世紀八十年代中期至整個九十年代，我國政治學學者、憲法學學者對人民代表大會制度問題進行了集中的研究。在這一時期，全國人大機關及地方人大機關的工作人員聯系人大工作實際，也開展了理論研究，形成了一批成果，出版不少專著。1991年全國人大機關有關部門在討論研究編寫人大干部培訓教材時，提出了兩個思路，一是采用廣義的人民代表大會制度概念，把國家行政制度、司法制度包括在內。六屆、七屆全國人大常委會副委員長彭沖同志1991年1月11日在首都新聞界迎春茶話會上的講話中就提出，從廣義上講，人民代表大會制度，應包括國家元首制度，行政制度，軍事制度，司法制度，民族區域自治制度，以及人大工作受黨領導制度，等等。二是采用狹義的人民代表大會制度概念，涉及行政、司法機關時只講與人大機關的關系，不具體講行政制度、司法制度。最后，編寫培訓教材采納了后一種意見。
現在，在人民代表大會制度內涵的認識上已經形成了基本的共識，一般認為，狹義的人民代表大會制度主要包括以下內容：
第一，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這是劉少奇同志在憲法草案報告中明確指出的人民代表大會制度的內容。憲法還規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會都是地方國家權力機關。這一條具體有三層含義：一是“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，這屬于國體問題，講的是人民在國家中的主人地位；二是說明人民代表大會制度是一種間接的民主制度，人民不直接行使國家權力，而是通過人民代表大會行使國家權力；三是說明人民代表大會的性質，即它是國家權力機關，不是單純的立法機關。
第二，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。這一條講的是人大與人民的關系。民主選舉是人民代表大會的首要特征。如果不是民主選舉產生，就不能稱為人民代表大會。這種選舉，實質是一種委托，即人民把本來屬于自己的權力委托給自己選出的代表，由這些代表代表他們去行使國家權力。它表明了人民代表大會權力的來源，即這種權力來自人民。人民代表大會必須代表人民的利益和意志行使權力，對人民負責，受人民的監督。選民或選舉單位可以依照法定程序，罷免自己選出的代表。
第三，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。這一條講的是人民代表大會作為國家權力機關與政府、法院、檢察院的關系，講的是橫向關系。立法權、監督權、重大事項決定權、人事選舉和任免權等具有決定性意義的權力由人民代表大會自己行使，以求真正集中和代表人民的意志和利益；在人民代表大會統一行使國家權力的前提下，全國人民代表大會通過制定憲法和法律，把人民委托給人民代表大會的一部分權力授予由它產生的政府、法院、檢察院等國家機關，也就是對國家的行政權、審判權、檢察權等進行了明確劃分。這些國家機關決不能脫離或者違背人民代表大會的意志而進行活動。
在政治學上，區分不同政體的一個標準，是看一個國家的中央政權設哪些國家機關，這些機關是怎樣產生的，每個機關有什么職權，它們之間的相互關系是什么。西方國家的總統制、議會內閣制，是幾個國家機關之間相互制約、相互監督。在我國，縣鄉兩級人大由選民直接選舉產生，設區的市級人大、省級人大、全國人大由下級人大選舉產生。人大在政權體系中處于核心地位。人大與政府、法院、檢察院的關系是，產生與被產生的關系，決定(人大制定法律法規、作出決定)與執行的關系，監督與被監督的關系。人大與政府、法院、檢察院的關系不是平行的，是人大單向制約、監督政府、法院、檢察院。這是作為我國政體的人民代表大會制度的內在規定性和顯著特點。
第四，人民代表大會及其常務委員會依法、按程序、集體行使職權，按照少數服從多數的原則民主決定問題。為了正確、有效地行使憲法和有關法律賦予的職權，全國人大及其常委會制定了一系列會議規則、立法制度和其他工作制度，對人大自己的活動進行規范。人大決定問題是全體組成成員一人一票，任何成員都沒有一票否決權。1949年9月《中國人民政治協商會議第一屆全體會議議事規則》曾規定，全體會議通過議案贊成與反對人數相同時，由主席決定。現行憲法和有關法律關于人大及其常委會的表決沒有這樣的規定。
第五，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。這一條講的是中央與地方的關系，即在中央統一領導下，實行適當分權，發揮中央和地方兩個積極性，講的是縱向關系。全國人大及其常委會、國務院決定的事情，地方必須遵照執行，同時賦予地方以充分的自主權。這樣，既有利于中央的統一領導，又便于發揮地方的積極性，促進社會主義現代化建設。
第六，在少數民族聚居的地方實行區域自治，維護和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。民族區域自治機關除了行使同級國家機關的權力外還行使自治權。憲法還對民族區域自治地方人大常委會的組成和政府首長任職的民族條件作了專門規定，目的是體現民族區域自治、保障民族區域自治地方行使好自治權。這是人民代表大會制度的一個重要內容。
以上六個方面構成了人民代表大會制度。新中國成立以來的實踐充分證明，人民代表大會制度是我國社會主義政治文明的重要制度載體，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的重要制度載體，是黨科學執政、民主執政、依法執政的重要實現形式。
我們從劉少奇同志關于人民代表大會制度內涵的表述中以及運用政治學的基本原理進行分析，對人民代表大會制度還可以得出以下認識：
第一，把我國的政體表述為“民主集中制”與表述為“人民代表大會制度”是一致的。毛澤東同志1940年1月在《新民主主義論》中指出，政體是指政權構成的形式，新民主主義的政體是民主集中制。他在1945年4月《論聯合政府》中進一步指出：“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府�！薄爸挥羞@個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動�！敝芏鱽硗疽仓赋�，新民主主義的政權制度是民主集中制的人民代表大會制度。從周恩來同志1949年9月《關于中國人民政治協商會議共同綱領草案的起草經過和特點的報告》以及1954年7月3日《人民日報》發表的社論《我們的國家制度是人民代表大會制》等文獻看，作為我國政體的民主集中制，或者說行使國家政權民主集中制的過程，指的是從人民選舉人大代表、召開人民代表大會會議、產生“一府兩院”，直到由人大和“一府兩院”依法行使國家政權的整個過程。我們前面講的關于人民代表大會制度的第二、三、五條內容，就是我國現行憲法第三條有關國家機構實行民主集中制原則的規定。
1954年憲法初稿在總綱第二條只寫了國家權力機關實行民主集中制。討論中認為，應把管理機關也實行民主集中制明確寫上。田家英同志說，民主集中制的根是一切權力屬于人民。李維漢同志說，民主集中制最基本的東西是一切權力屬于人民。原來只寫了權力機關實行民主集中制是一個缺點。我們的民主集中制是很廣泛的，管理機關也實行民主集中制。民主集中制是政體，是制度，也是工作方法。最后通過的1954年憲法在第二條增加了其他機關也實行民主集中制的內容。
綜上，我認為把我國的政體表述為“民主集中制”與表述為“人民代表大會制度”是一致的。
第二，作為我國政權制度的人民代表大會制度是由憲法和全國人大及其常委會制定的相關法律規定的。行政法規、地方性法規規定不了人民代表大會制度的內容。完善人民代表大會制度，或者說實現人民代表大會制度的與時俱進，是全國人大及其常委會的重要職責。地方各級人大及其常委會應健全自己的工作制度，不斷實現自身工作的實踐創新，充分發揮地方國家權力機關的作用。
第三，作為我們國家的政體，只有一個人民代表大會制度，它沒有全國人民代表大會制度和地方人民代表大會制度之分。前幾年，一家地方報紙把地方人大的一個新作法說成是全國人民代表大會制度一個新探索。這是沒有搞清楚什么是作為政體的人民代表大會制度，什么是作為全國人大自身工作制度的全國人民代表大會制度。無論怎樣也不能把地方人大的一個新作法說成是全國人民代表大會制度的探索。1995年，有關部門的文件在談到地方人大機構改革時說，要有利于“完善地方人民代表大會制度”。這很不好理解。地方人大及其常委會的組織和職權是憲法和法律規定的，對此文件是很難“完善”的。文件規定地方人大設幾個專門委員會、人大常委會設幾個辦事機構和工作機構、人員編制是多少，也很難說就是“完善地方人民代表大會制度”。作為我國政體、我國根本政治制度的人民代表大會制度，是區分不出“全國人民代表大會制度”和“地方人民代表大會制度”的。