黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對在新的歷史起點上全面深化改革作出了重大部署，明確提出“推進法治中國建設”的戰略任務。建設法治中國，既是全面深化改革的重要內容，也是各項改革順利進行的法治保障。改革開放以來，我國法治建設取得了舉世矚目的成就，法治在保障人權、規范權力、推動改革、促進發展、維護穩定、實現公平正義等方面發揮了重要作用，但有法不依、執法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在，關系人民群眾切身利益的執法司法問題還比較突出，一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威。這些問題的產生，一個深層次原因，是存在權大于法的問題。建設法治中國，應著力破解權大于法的難題。
一
破解權大于法的難題，應當更加重視法治文化建設，著力從思想認識和理論觀念上解決問題，努力鏟除滋生權大于法的人治土壤。
當前，在某些干部特別是領導干部中，權大于法的人治觀念和做法尚未消除，在實踐中表現為多種形式。例如，以權壓法，以言代法，個人意志凌駕于法律、制度和組織之上；崇尚個人專斷、長官意志和行政命令方式，個人說了算，忽視民主集中制，否定法治原則、法治思維、法治方式和法律程序；崇尚官本位，搞特權、裙帶關系，甚至無法無天、濫用職權，以權謀私、徇私枉法，貪污腐敗，等等。
從根本上說，權大于法是封建人治的表現，與法治原則格格不入。法治與人治的一個根本區別，是法治堅持憲法法律至上和法律面前人人平等的原則，一切行使公權力的人都必須尊法守法，服從制度的規范，受到法律的監督。
從思想觀念上破解權大于法的難題，關鍵是讓各級領導干部牢固樹立法治信仰。首先，要強化四個意識，即：強化公仆意識，使各級領導干部牢記人民是真正的主人，自己手中的權力來自人民并且屬于人民；強化法治意識，努力提高各級領導干部依法決策、依法執政、依法行政、依法辦事的水平，提高運用法治思維和法治方式行使職權的能力；強化服務意識，使各級領導干部牢記人民的利益高于一切，堅持以人為本，執政為民；強化責任意識，使各級領導干部牢記自己手中的權力不是特權，而是義務和責任，必須對國家、對人民、對法律負責。同時，要培育五種觀念，即：立黨為公、執政為民和依法執政的執政觀念；以人為本、權為民所用、情為民所系、利為民所謀的民本觀念；尊重和保障人權，法律面前人人平等的人權觀念；科學立法、嚴格執法、公正司法、依法監督以及法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的法治觀念；人民當家作主、民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的民主觀念。
二
建設法治中國，破解權大于法的難題，應當著力從制度上解決問題。鄧小平同志指出:“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。制度好可以使壞人無法任意橫行；制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”《決定》指出，“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策”。在實踐中，某些領導干部之所以能夠以權壓法、以權謀私、權大于法，一個重要原因，是我們的某些法律制度還不完善、法制體系還不健全，尚未將公權力有效關進法律編制的制度籠子里，形成以權力制約權力、以制度保障權力、以法律規范權力、以民主監督權力的良法善治格局。
從制度上破解權大于法的難題，要積極穩妥地全面深化法制改革，不斷完善立法、執法、司法等方面的法律制度。
一要堅持科學民主立法，從立法體制、立法機制、立法程序和立法權行使等方面，防止地方保護和部門利益法制化，著力解決立法工作中存在的部門保護主義、借立法擴權卸責、以立法推諉打架，以立法謀部門之私、少數利益群體之私，立法拈易怕難、避重就輕，立法不作為、亂作為、虛作為，民主立法走過場、科學立法徒具其名等立法不當的問題。同時要加強立法工作，制定規范民主科學決策程序、依法執政、行政程序、黨政機關編制、領導干部廉潔從政、政務公開等方面的法律，為公權力戴上用法律和制度打制的“緊箍咒”。
二要堅持依法行政，把行政立法權、行政執法權、行政自由裁量權、行政審批權、行政處罰權、行政監督權等，統統納入法治行政的軌道，置于法律和制度的有效管控之下。要圍繞建設法治政府和服務型政府的目標，統籌安排行政體制改革與法治政府建設的工作。當務之急，應當按照《決定》要求，“切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式”，理順政府與市場、政府與社會、政府與企業的關系，優化政府組織結構，深化行政審批制度改革，進一步簡政放權，建設服務型政府。同時推進法治政府建設，用法律制度確認和鞏固行政體制改革的成果。行政執法中違背依法行政原則的表現，是各種形式的權大于法現象，如多頭執法、多層執法、不執法、亂執法以及釣魚式執法、粗暴野蠻執法、尋租性執法、限制性執法、選擇性執法、運動式執法等，廣大群眾意見最大、批評最多，也影響最壞。把行政執法權關進法治的籠子里，必須堅持嚴格執法，深化行政執法體制改革，著力解決產生執法不嚴的體制機制和程序問題。
三要堅持公正司法，確保人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權。司法領域權大于法的問題，主要表現為：一是來自外部的各種權力、關系、金錢、人情等對司法案件的影響和干預，如個別地方主要領導批示案件、人大代表干預個案、親戚朋友同學說情案件。二是司法機關內部體制機制不完善，相關制度不健全，濫用偵察權、逮捕權、審訊權、起訴權、審判權、執行權、法律監督權等司法權力，導致司法不公、司法腐敗。
解決這些問題，就要努力解決司法的行政化、地方化和官僚化問題。要根據憲法和法律的規定，理順司法與黨委、司法與政法委、司法與人大、司法與政府、司法與新聞媒體、司法與社會組織等外部關系，尤其要按照《決定》要求，從“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”等方面，確保人民法院人民檢察院依法獨立公正行使職權。全面改革司法的內部體制，包括法官檢察官的招錄、任用、交流、遴選、考核和獎懲等，司法活動的規范、評價、監督和問責等，確保法官檢察官依法獨立行使法定職權，獨立履行法律職責。針對“信訪不信法”、“信鬧不信法”等現象，把涉訴涉法信訪全盤納入法治軌道，充分發揮司法作為解決矛盾糾紛最后一道防線的功能，重建司法終結涉訴涉法矛盾糾紛的良性循環機制，努力構建長治久安的法治秩序。
三
堅持黨的領導，是中國特色社會主義的本質特征和內在要求，是推進依法治國、建設法治中國的基本前提和根本政治保障。習近平總書記在今年1月7日中央政法工作會議上的重要講話中強調指出，“政法戰線要旗幟鮮明堅持黨的領導”。建設法治中國，破解權大于法的難題，確保法治中國建設沿著正確政治方向前進，必須始終堅持、努力加強并不斷改善黨對法治建設和政法工作的領導。我們不實行西方的三權分立、多黨制，在中國特色社會主義理論和制度體系下，堅持黨的領導與保障人民民主、實行依法治國是有機統一的，執政黨政策與國家法律在本質上是一致的，堅持黨的領導與確保司法機關依法獨立公正行使職權是有機統一的，任何將它們故意對立起來的主張都是錯誤的，任何將它們隨意割裂開來的觀點都有失偏頗。
堅持黨的領導，就是要支持和保障人民當家作主，實施好依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略。堅持黨的領導，必須與時俱進地加強和改善黨對政法工作的領導，不斷提高黨領導政法工作的能力和水平。要做到“三個更加重視”，即更加重視發揮法治在管理國家、治理社會、保障改革、促進發展中的重要作用，更加重視發揮黨在統籌領導科學立法、保證嚴格執法和公正司法、帶領全民守法中的重要作用，更加重視發揮政法機關在維護穩定、構建秩序、保障人權、實現社會公平正義中的重要作用。要根據“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的新要求，全面推進民主執政、科學執政和依法執政，不斷提高依憲執政、依法決策和領導法治中國建設的能力和水平。黨委政法委要加強對政法工作政治上、思想上和組織上的領導，善于運用法治思維和法治方式領導政法工作。憲法和法律的生命在于實施，憲法和法律的權威也在于實施。黨領導人民制定憲法和法律，形成了中國特色社會主義法律體系，各級黨組織和廣大黨員干部必須帶頭遵守憲法和法律，自覺維護憲法和法律的權威。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，任何以言代法、以權壓法、徇私舞弊、貪贓枉法都是絕對禁止的，任何違反憲法和法律的行為都要依法受到追究。
對于廣大黨員干部特別是各級領導干部（尤其是政法領導干部）來說，要努力提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，提高推進國家治理體系和治理能力現代化的能力。做到對憲法和法律保持敬畏之心，牢固樹立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，決不行使法律未賦予的權力，決不干預法律不允許的事情，決不懈怠法律所要求的責任。在法治國家里，法律不僅是各級領導干部行使權力的依據和圭臬，也是他們“為官從政”的安全繩和保護傘。只要每個領導干部頭腦中有法治這根弦，行為上有法律這個度，堅持依法行使權力，權大于法的難題就容易得到破解。
（作者：中國社會科學院學部委員、法學研究所所長）