1989年制定的行政訴訟法對管轄制度作出全面系統規定，確立了級別管轄制度和地域管轄制度，為法院依法行使審判權提供了制度支撐。在此基礎上，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(下稱《解釋》)和《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定》(下稱《規定》)，分別對行政訴訟法規定的若干管轄問題作出進一步解釋，使關于管轄制度的相關規定更加具有操作性。
行政訴訟法對管轄制度的規定，在理論上是值得充分肯定的。如果需要進一步修改完善，應當以修正案的形式，對《解釋》和《規定》的內容予以回應，該吸納的予以吸納，該摒棄的予以摒棄，該授權的予以授權，包括對一般管轄是優先管轄還是剩余管轄進一步作出明確規定。對“重大、復雜”的判斷標準和程序設計進一步明確或者進行相關解釋授權。但是，鑒于行政訴訟依然存在“立案難、審理難、執行難”等突出問題，而這些問題被認為在很大程度上源于地方的干預，于是，各相關方面圍繞行政訴訟管轄制度的改革完善提出了諸多觀點，且許多觀點并非僅限于對現行法律制度予以揚棄。
草案對管轄制度的修正
2013年底第十二屆全國人大常委會審議的《中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)》(簡稱草案)，采取了較為務實的態度，對管轄制度的修正“循序漸進，逐步完善”，在一定程度上吸納了《解釋》和《規定》等司法實務經驗，同時又注意保持了現行法律的基本框架和內容的延續性。
為避免地方干預行政訴訟，保障法院依法獨立行使審判權，草案在確認基層法院負責第一審行政案件的一般管轄制度的基礎上，設置相應的特別管轄制度，建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，規定高級法院可以確定若干基層法院跨行政區域管轄第一審行政案件。對縣級以上地方政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級法院管轄。
這種修改在一定條件下舍棄基層法院管轄，有悖于便民原則、經濟原則和權力下沉的改革大方向，故而是值得商榷的。但是，無論是跨行政區域管轄，還是將對縣級以上地方政府所做的具體行政行為提起訴訟的案件之一般管轄權從原來的基層法院劃歸中級法院，這些修改都是以基層法院受理第一審行政案件的一般級別管轄制度為基礎的，是對法院資源的充分利用，其目的在于期待擺脫地方干預之效。另外，刪除現行行政訴訟法“也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判”的規定，使管轄權的轉移成為只能由下級法院移交給上級法院的單方向移交。這種修改與權力下沉的改革大方向不符，但與各界關于提高審級、排除地方干預的主張相一致。
總體上可以說，草案是在現行行政訴訟法所規定的管轄制度的基礎上進行適當調整，將司法解釋中“經實踐證明的有益經驗上升為法律”，這種立法路徑選擇是立法技術成熟的體現，為制度、秩序和規則價值的實現提供了堅實可靠的方法論，有助于實現權力科學配置。
理論界對管轄制度的討論
草案的進一步完善，應當盡量充分吸收理論界的諸多研究成果，同時，應當力排那些不切實際、未經深入論證的所謂觀點或者主張的影響，切實做到民主立法和科學立法相結合，使行政訴訟充分發揮其對行政權力的統制功能。為切實貫徹民主立法和科學立法的原則，在草案廣泛征求意見期間，尤其應當重視立法部門和理論界在行政訴訟管轄制度上的分歧，在充分梳理、確認理論界提出的各種觀點，回答應否被立法部門所采納、為什么沒有被采納等問題的同時，對草案的這種修改路徑和所形成的修改內容進行認真領會和仔細推敲。
圍繞行政訴訟管轄制度改革的諸多觀點，主要是針對地方干預基層法院依法獨立行使審判權的情形而提出的。最高人民法院倡導并在諸多地方推開試點行政案件交叉管轄、異地管轄和相對集中管轄，在一定程度上緩解了縣級法院難以審理被告為縣政府、鄉政府的行政案件的問題，但行政干預司法的基本生態沒有根本改觀。鑒于這種現實，理論界較少對這種突破現行行政訴訟法規定的做法提出異議，更多是希望通過修改行政訴訟法，全面系統地修正現行管轄制度，確立提級管轄、集中管轄或者異地管轄、交叉審理的管轄制度，或者推行選擇地域管轄制度。
較有說服力的觀點認為，應當將由中級法院管轄第一審行政案件確立為一般管轄制度，廢止現行行政訴訟法規定的基層法院受理第一審行政案件的制度。為彌補基層法院不受理行政案件后的空缺，可實行中級法院巡回行政審判庭制度。甚至有人再度主張設立行政法院，認為我國行政審判體制不僅缺乏獨立性，也未顧及行政訴訟的專業性要求。建立行政法院，改革行政審判體制既可彌補行政訴訟專業性的不足，也有利于提升行政審判機關的獨立地位。如中國行政法學研究會2013年年會期間，與會人員就圍繞設立行政法院的觀點展開了熱烈討論。
上述諸觀點，其出發點或目的都是要盡可能地排除行政訴訟所受干預，故而是值得充分肯定的。但是，在必要性和可行性分析方面有些差強人意。比如，關于中級法院的管轄范圍，如果說專利、商標及海關等案件因其相對的專業性，將其規定為中級法院專屬管轄尚可理解，而且即使如此，隨著經驗的積累也應將其分階段地從中級法院轉向基層法院。可是，在經過20多年行政審判實踐后，卻試圖將第一審行政案件的一般管轄權全部交給中級法院，而不是審判權力下沉至基層法院，這在理念上不能不說是一種倒退，故而其觀點不足取。至于設立行政法院的問題，牽涉到行政審判權力整體配置問題，從行政訴訟法制定以來一直存在爭議，必須對其必要性、可行性及制度本身的定位等進行慎重、認真、深入而系統的研究。當然，強化審理行政案件的法官的專門性，確立審判體制的獨立性和專業性，應當是我國修改行政訴訟法的重要方向之一。
草案關于行政訴訟管轄制度的價值觀是值得肯定的，其修改內容也是值得肯定的，但是，從貫徹民主立法和科學立法原則的角度來說，立法部門還應當對上述觀點予以關注并在立法過程中進行科學論證和取舍，即使在草案中不予體現，也應當在《關于<中華人民共和國行政訴訟法>修正案(草案)的說明》中切實展開必要的論證和理由說明。與此相對，理論界圍繞行政訴訟管轄制度的完善所提出的觀點，應當基于扎實、深入的論證，盡量避免出現沒有論證支撐的觀點。
應當確立一種基本共識
基層法院受理第一審行政案件，體現了法治行政理念的內在要求。在這一點上，草案所體現的價值觀是值得肯定的。如果鑒于現實的無奈，認為排除地方干預還是要借助于提升法院管轄級別的話，那么，不是廢止基層法院管轄，而是應當改現行行政訴訟法的二審終審制為三審終審制，讓高級法院甚至最高人民法院盡量多地承擔實際案件的受理、審理和裁判。我們應當確立這樣一種基本共識:基層法院適于也應當承擔第一審行政案件的一般管轄。
眾所周知，地方干預等問題不在行政訴訟法內，而在該法之外。所以，要確保基層法院依法獨立公正行使行政審判權，一方面，應當為其提供外部體制上的保障，將黨委對法院人事任免的事實決定權，人大、政協對法院工作的監督權，行政機關對法院物資條件上的制約權，以及檢察機關、紀檢機關和社會輿論對法院的監督等，全面而切實地納入法定范圍內，限定在法定方式和路徑上，讓各類監督更加科學，杜絕各類權力異化為對法院工作尤其是個案審判的干預權。另一方面，應當為法官身份提供切實的內部制度保障，尊重審判規律，完善法官的科學評價機制，使法官真正成為只尊重法律和良心，依法獨立審理案件、決定案件的職業法律家。
(作者為中國人民大學法學院教授、博士生導師，中國法學會行政法學研究會副會長)