專家簡介：中國人民大學法學院副院長，公共政策研究院副院長，國家重點學科—中國人民大學憲政與行政法治研究中心主任，中國人民大學憲政與行政法治研究中心中國憲法研究所所長。中國法學會憲法學研究會副會長，北京市法學會憲法學研究會副會長，國家教育部高校學生司暨法制辦法律咨詢顧問，國家統計局法律咨詢顧問。
圍繞著主題我講兩個問題：第一什么是法治思維，第二今天的中國為什么提出來要強化法治思維。
什么是法治思維？
對比人治思維 最大優點確定性
今天提出法治思維，顯然法治思維和人治思維是不同的。中國社會兩千多年來都實行人治，人治思維和法治思維的根本區別就是規則。
在人治思維下，規則是少數人制定的，不約束規則的制定者，經常處于變動當中。即使在1949年以后很長一段時間內，規則更多表現為政策，而政策是由自己制定、自己執行，容易濫用權力。
而法治思維要求規則必須是由社會成員共同參與制定的，規則是確定的。各位比較喜歡看體育比賽，體育比賽的魅力就在于不確定。我們為什么崇尚法治？法治最大的優點是確定性。什么是確定性？我們在行為之前就已經知道，我的行為是合法的還是違法的，如果行為是違法的，后果是什么，一目了然。規則預先明確地公布，所有人都必須要遵守。
在人治的情況下，規則的不確定性使得我們的秩序處于不確定當中，我們的利益也處于不確定當中。假定到某個機關辦事，能辦的不給你辦，不能辦的找人就能辦，社會運行成本非常高。如果依法辦事，能辦就辦，不能辦的找任何人都不能辦，社會運行成本就非常低。
我們今天所提的法治思維，不同于以前所提的法制思維。我們提法制的時候是一種靜態的，另外執法者不完全受法律的約束。雖然有制度，執法者可以按照這個制度辦，也可以不按照這個制度辦，這個制度就變成了一種工具。今天提出法治，就是所有人都必須遵守法律，尤其首先要約束執法者。法律最重要的是要約束執法者、約束公權力。所以兩者之間，在層次上、要求上、理念上是有很大差別的。
制度來自民意 非多數人的“暴政”
今天所提的法治思維，最重要的是規則思維。我們都必須遵守這個規則，所有的權力都來自于規則的授予。當然，至上的這個規則必須是好的規則，也必須是我們說的良法。
一個規則怎么才能成為好規則呢？主要取決于兩點，一是規則必須有民意基礎，規則是大家共同參與制定的，不是個別人制定的，不是少數人制定的，是人民意志充分表達后利益妥協的載體。二是大家共同參與，都表達了自己的意志和利益訴求。
但今天所能找到的民主的機制是少數服從多數，多數決定原則有缺陷，多數人會利用多數的優勢來欺負少數人、藐視少數人的利益，形成了“多數暴政”。這個規則在通過的程序上雖然是合法的，但是不具有正當性。這種規則是壞的規則，這種規則必須予以糾正。
怎么樣來糾正？各個國家都建立了違憲審查制度，就是反對多數人暴政。我們經常從電視中看到，西方有些國家議會里打架。議會里為什么會打架？少數人反對規則里面沒有體現他們的意志。他們舉手反對，反對無效，因為你是少數。少數人就急了，按照法律手段來反對無效，只能用肢體語言來反對，就會出現打架的情況。
近代以來人類所選擇的至上的規則就是憲法和法律，規則至上就是憲法和法律至上。在我們國家，憲法是由全國人大通過的，而且是全國人大2/3以上多數通過的。全國人大同樣制定法律，但是它所制定的法律是1/2通過，而憲法要求2/3以上多數通過，也就是它的民意基礎更廣泛，比法律的民意基礎要求更嚴格。
社會發生了哪些變化？
計劃經濟體制 養成命令式思維
十八大報告里談到，我們國家目前黨情、國情、世情發生了深刻變化，而且要繼續發生變化；強調用法治思維和法治方式來處理社會問題。
首先要分析中國社會發生了哪些變化？先看原來的社會是怎么管理的。
中國社會是實行計劃經濟體制的社會。當然，不僅在經濟領域實行計劃，在其他領域實際上也實行計劃。計劃有兩種，即指令性計劃和指導性計劃。實際上發揮作用的是指令性計劃。因此，原有的治理思維和方式就是計劃的思維和方式，也就是命令的思維和方式。為什么命令能夠起作用，為什么命令之后社會成員必須服從？其主要的根據和基礎，我認為有兩條：
第一，國家對每一個國民人身自由的控制，繼而控制其社會地位、經濟地位、政治地位等等。第一步，國家把國民劃分兩部分，一部分是城市居民，一部分是農民。城市居民不愿意到農村去，農民不能進城，也就形成了城鄉二元結構或者叫城鄉隔離。第二步，把每個城市居民固定在一個單位，沒有自由職業。要從這個單位調到另外一個單位，只能由組織決定，個人不能聯系。把每個農民固定在某個生產小隊，也沒有自由職業，從這個生產小隊到那個生產小隊是不可能的。
也就是說，在計劃經濟體制下，國家把每個人固定在一個空間里面，人口基本上沒有流動，人口不流動是常態。在這種情況下，國家管理社會就非常容易，完全可以用命令和服從的思維，命令你干什么，你必須服從，因為你的利益被掌握在國家的手里面。
我們在計劃經濟體制下、改革開放前，處理問題的思維是命令和服從，輔之以說服教育、思想動員。
第二，政府具有較高的公信力。上世紀50、60、70年代，政府具有極強的公信力。政府通常只需要發號召，民眾積極響應；政府發表社論，民眾積極學習。
社會基本特征 呈現利益多元化
改革開放后，中國社會發生了翻天覆地的變化。
第一，由一元化社會到利益多元化社會。利益多元化是我們今天社會的一個基本特征。利益多元化包括多方面，由于經濟改革，經濟形式就多樣化；決定了經濟利益多樣化；決定了政治利益就多樣化；決定了思想觀念、價值觀的多元化。
我們經常講今天中國社會是矛盾的高發期、突發期。矛盾是哪里來的？矛盾是利益和利益之間的沖突而形成，由于利益多元了，如果找不到妥善調整利益關系的機制，中國社會矛盾的高發期和突發期會一直持續下去。
第二，由計劃經濟到市場經濟。市場經濟給中國社會最主要的影響和沖擊有兩點：一是在計劃經濟體制下，所有的社會事務、甚至私人的事務都由政府管理，政府的權力沒有邊界。實行市場經濟，在經濟生活中主要由市場起決定性作用。那么，政府就必須由無限政府、全能政府轉變為有限政府。
政府和市場之間必須有一個分界。市場主體要權利、要自由、要講平等，至少有經濟上的獨立人格，必須由法律去區分，這是市場經濟對國家權力的巨大影響和沖擊。
二是市場主體有自由、有權利，是平等的、講規則的。市場主體就是社會的每一個人。雖然市場經濟表面上看起來是經濟領域，實際上這種經濟體制，使中國社會在政治、文化、思想等各個領域發生了深刻的變化。
第三，由人口不流動到人口自由流動。在市場經濟條件下，市場主體必須有經濟自由。所謂經濟自由主要是指經營自由和選擇職業的自由。這兩大自由均以人口流動為前提。今天，每個人在社會里不再有固定的空間，原來的命令和服從的基礎就沒有了。在此基礎上，人們認識到人口的自由流動不僅僅是因為市場經濟的需求，人身自由是作為人的最基本的自由之一。
第四，人權意識增強。經常聽到一句話：中國今天的老百姓不好管了。因為人權意識增強了，人們講平等，大家都要依法辦事。意識不一樣了，當然就不好管。
第五，政府的公信力下降。官民之間的不信任加重、矛盾突出。
第六，價值觀發生了變化。規則取決于價值觀。改革開放導致中國社會在價值觀上發生了兩大變化：一是國家價值觀、社會價值觀和個人價值觀分離。二是僅就社會的核心價值觀而言，今天社會的核心價值觀不同于原來的價值觀。十八大報告提出，我們社會的核心價值觀是自由、平等、公正、法治。既然我們認同這種價值觀，計劃經濟體制下認同的價值觀在今天已經不存在，顯然規則就不能按照原來的規則進行。
為何要強化法治思維？
要約束公權力 須樹立“法”的權威
改革開放以后的中國社會發生了巨大變化，但調整利益關系的思維和方式沒有因變化而作出改變。依然沿襲傳統的命令和服從的思維，只是多了一種經濟手段，鬧得厲害的人給補償，用錢擺平。因此目前中國社會出現了一些基本問題：公權力濫用（公權力濫用的表現有很多，其中群眾不滿意的主要是貪污受賄；公權力濫用還有一些其他的表現，如形象工程，勞民傷財）、核心價值觀缺失、社會公平理念未獲得充分實現、缺乏誠信、貧富差距、個人權利缺乏有效保障。
造成中國社會這些問題的原因是什么？公權力濫用，破壞了核心價值觀，破壞了公平，不講誠信，錢權交易、錢錢交易，侵犯個人權利。
公權力濫用的原因是什么？按照習總書記所說，公權力濫用是因為沒有把權力關到制度的籠子里去。也就是說，在我們國家，憲法和法律規則的權威性沒有樹立起來，憲法和法律沒有把公權力約束住。所以中國社會主要的問題是公權力濫用，濫用的原因是因為憲法和法律這一規則沒有權威性。
能不能通過單純的經濟發展來解決這些問題呢？假設中國經濟能持續發展，也就是政府有錢，誰鬧得厲害拿錢擺平，是把個案中的矛盾解決了，但是中國社會存在的基本問題能不能同時解決？解決不了。
假定中國經濟不能持續高速發展，如果我們處理問題的思維不變，也就是政府沒有那么多錢，社會發生矛盾的時候，只能用暴力方式解決矛盾。但中國社會的基本問題、公權力濫用問題、誠信問題、貧富差距問題都解決不了。只能用法治思維、法治方式，來解決中國社會面臨的矛盾和問題。