●三中全會是一個全面深化改革的戰略部署,在改革本身的設計、推進以及成果的固定上,法制是很重要的途徑。改革涉及到的憲法法律問題,都將通過法律的立、改、廢等手段來實現,規范化、有序化、制度化,從而使它更加穩妥、更加有序、更加有效地展開
●市場經濟實際就是法治經濟。要建立進一步的社會主義市場經濟體制,政府要適當退出,法制就要全面的跟進。把政府和市場、政府和企業、政府和社會的關系,在法制框架下厘清
●雖然關于經濟改革和經濟建設部分,直接出現“法制”的話語不多,但事實上,我們看到了改革背后的邏輯包含了非常強烈的法制訴求
●我們黨要進一步加強科學執政、民主執政、依法執政水平,這段話雖然不是直接在法制建設部分出現,但是放在整個公報來說,可以說貫穿了我黨很強烈的依法執政、依憲執政的理念,貫穿了建設法治中國的大戰略思維在里面
法制網 記者 范傳貴
坐落于北京故宮東北角、景山東麓的中國社會科學院法學研究所辦公樓,是1919年“五四”新文化運動舊址的一部分。灰磚外墻,仿木質的地板,小院寧靜。
11月13日中午11點半剛過,身為中國社科院法學所所長的李林匆匆從樓上正開的一個會議中抽身下樓,接受《法制日報》記者獨家專訪。
一天以前,備受矚目的黨的十八屆三中全會剛剛閉幕。作為曾多次參與該會會議材料起草的法學領域權威專家,李林成為眾多媒體追訪的對象。
采訪在李林靜謐的辦公室開始。6個月前,就是在這間辦公室里,他完成了一份建設“法治中國”的系統性研究報告,供有關方面參考。
在11月12日晚公布的十八屆三中全會公報上,“法治中國”同樣被作為一項關鍵內容提出。作為一次討論全面深化改革若干重大問題的會議,經濟領域被普遍視為改革的最大焦點。但在李林看來,“法治”才是貫穿整個會議公報的內在邏輯。
一份求真務實的公報,一個具有可行性的全面深化體制改革的時間表、路線圖、任務書
記者:我看到您在很早的時候,就開始了中國的政治體制改革研究。作為一個長期關注這一領域的學者,在十八屆三中全會召開以前,一定會對這個會議有一個預期,現在公報出來了,您怎樣認為?
李林:可以這么說,這個公報是1978年改革開放以來最有力度的報告之一。中國已經到了一個改革發展建設的轉折點,面臨很多困難和問題,在這樣的背景下,未來怎么改怎么走怎么發展,這次的三中全會公報做了一個規劃,給了一個回答。
記者:看完這份公報,總體感覺如何?
李林:總體感覺應該是落實十八大報告的一個延續,是一個具體化、深入化、可操作的公報。所以如果把十八大報告和這份公報結合起來看,我們會發現,這實際上是按照十八大報告指明的整個改革思路做出的一個具有可行性的全面深化體制改革的時間表、路線圖、任務書。
從大的方面講,它就是用全面深化改革的精神、意識、方法,來推進六大建設,即公報中提出的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設;但具體而言,這六大建設又不是一個空泛的題,也不是一個過于超前和遠大的描述,而是在現階段、三中全會所涉及的時間范圍內,對要做哪些事情、要改革哪些方面所做的關鍵性、提示性的描述。
理解公報中法治中國建設和法制發展方面的內容,要放到整個全面深化改革的大背景下。要看到,法制有一個新的使命,就是要對六大建設所有的改革發展提供規范和保障
記者:從公報可以看出,十八屆三中全會討論的重點還是在經濟領域的改革,強調要處理好政府和市場的關系。您認為法制建設在整個公報中占據一個什么樣的位置?
李林:我認為是一個非常重要的位置。
最表層的,當然是公報文本中提出要建設法治中國,要把建設法治中國作為我們新歷史起點上法制建設的目標。
記者:還有更深一層次的解讀?
李林:有。我們理解公報中法治中國建設和法制發展方面的內容,不能僅僅看到它直接提到的那幾句話,你還要放到整個全面深化改革的大背景下。要看到,法制有一個新的使命,就是要對六大建設所有的改革發展提供規范和保障。
記者:這個結論是從公報中哪些地方解讀出來的?
李林:比如說公報提出要更好地處理好政府和市場的關系,那么在這個關系背后,不管你解決什么問題,最后它有一個潛在的邏輯,即政府退出以后,怎么樣來保障市場的公平公正和有序,答案就是法制要進入。我們常常說,市場經濟實際就是法治經濟。要建立進一步的社會主義市場經濟體制,政府要適當退出,法制就要全面的跟進。把政府和市場、政府和企業、政府和社會的關系,在法制框架下厘清。
所以雖然關于經濟改革和經濟建設部分,直接出現“法制”的話語不多,但事實上,我們看到了改革背后的邏輯包含了非常強烈的法制訴求。
記者:在經濟體制改革上,法制的確是一條潛在邏輯。我們看到公報在談及政治體制改革時,也強調了要圍繞堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一而展開。這是否也意味著,在政治體制改革中,“法制”同樣是一條暗線?
李林:是的。依法治國應該是我們進行政治體制改革的基本前提和基本架構,對于這次提出建立一個領導小組和一個委員會等方面,都有十分現實的意義。
公報中明確提出了,我們黨要進一步加強科學執政、民主執政、依法執政水平,這段話雖然不是直接在法制建設部分出現,但是放在整個公報來說,可以說貫穿了我黨很強烈的依法執政、依憲執政的理念,貫穿了建設法治中國的大戰略思維在里面。
記者:在這方面,“法制”有更具體的體現嗎?
李林:今天我們社科院的副院長李培林來所里開會,他是中央候補委員,參加了十八屆三中全會。他提出一個點,非常重要,就是以前的改革都是政策化的改革,而這次是制度化的改革。這意味著,凡是能制度化法律化的都按照這種方式固化下來。
三中全會是一個全面深化改革的戰略部署,在改革本身的設計、推進以及成果的固定上,法制是很重要的途徑。改革涉及到憲法法律問題的,都將通過法律的立、改、廢等手段來實現,規范化、有序化、制度化,從而使它更加穩妥、更加有序、更加有效地展開。
記者:剛才說了很多,大多是體現法制在這場改革中起到的重要作用。就我國法制建設本身而言,這次會議最大的意義在哪里?
李林:我覺得可以做這樣一個基本判斷:十八大報告和三中全會關于法治中國的整體戰略布局,翻開了中國特色社會主義法制發展的新篇章,使我國的法制建設進入了一個深入改革發展的新的歷史時期。
維護憲法和法律的權威就是堅持人民的權威、執政黨的權威、國家的權威和社會主義制度的權威。法制建設領域的主要矛盾,如今集中在憲法和法律的實施上
記者:公報中,有一段專門談及法治中國建設的內容:“全會提出,建設法治中國,必須深化司法體制改革,加快建設公正高效權威的社會主義司法制度,維護人民權益。要維護憲法法律權威,深化行政執法體制改革,確保依法獨立公正行使審判權檢察權,健全司法權力運行機制,完善人權司法保障制度。”能否對這段話,做一個比較細致的分析?
李林:這是在“法治中國”建設上,全會提出的具體部署。最后五個小句,每句分別代表了一個方面的工作。我可以逐句做個解讀。
先說“要維護憲法法律權威”。這句話有幾層含義。第一個層面,我們的憲法和法律是黨的改革開放方針路線政策的制度化和法律化體現,是建設的勝利成果的規范化、法律化形式,因此我們維護憲法和法律的權威就是堅持人民的權威、執政黨的權威、國家的權威和社會主義制度的權威。
那么,憲法法律的權威怎樣來維護?這實際上就是這句話的第二層意思——維護憲法和法律的實施問題。
這次的公報,用維護憲法法律權威作為任務開頭,而不再提法律體系建設的問題,是務實而有針對性的。因為到2010年,中國特色社會主義法律體系已經基本建成,那么法制建設領域的主要矛盾,我認為就轉而集中到了憲法和法律的實施上。這強化了現階段解決法制建設當中主要矛盾的問題意識和問題導向,很有針對性。
記者:后續的詳細方案中,解決如何實施憲法法律是不是就成了重點?
李林:這是我要說的第三個層面問題。實際上,對于如何實施,我覺得十八大報告已經提出了,就是新十六字方針:科學立法,嚴格執法,公正司法,全民守法。這和老的十六字方針有非常大的區別,老的提法是:有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。
這次三中全會強調法律權威,就是要從“有法可依”向“科學立法”的轉變,前者解決的是法律“有和無”的問題,后者解決的是法律“好和壞”的問題,這是一個更高的要求。憲法和法律的權威不是憑空而來的,良法善治才有權威。
嚴格執法、公正司法和全民守法,也都隱含在維護憲法法律權威里面。
行政執法體制改革是法制建設不可或缺的重要環節。我們的法律法規80%以上是由國家行政機關來執行的,我們的國家公職人員當中,80%以上是國家行政機關的公務員
記者:第二句話是深化行政執法體制改革。在整段話里面,還有一句話是“深化司法體制改革”,在句式上和這句相仿。這二者應該是什么關系?
李林:我認為應該連起來看,即“必須深化司法體制和行政執法體制改革”,這其實回應了我剛才說的,維護憲法法律權威,實際上是要解決憲法法律的實施問題。實施問題,從實在的改革來看,就是兩個深化,深化行政執法體制改革和深化司法體制改革。這又和十六字方針對應上,怎么“嚴格執法”,就是深化行政執法體制改革,怎么“公正司法”,就是深化司法體制改革。
記者:在輿論話語體系中,司法體制改革是一個更大、更綜合性的話題,行政執法體制改革則更像某一方面的具體的改革。
李林:它其實也是法制建設不可或缺的重要環節。我們的法律法規80%以上是由國家行政機關來執行的,我們的國家公職人員當中,80%以上是國家行政機關的公務員,也就是說,如果這兩個80%都能夠做到嚴格執法依法行政,我們法治中國建設80%以上的內容就落實了。
過去它的確被提及更少。原來我們說的“執法必嚴”,和現在說的“嚴格執法”,雖然是同一個詞,但“執法”的概念范疇不同。過去,執法更多意義是指司法,新的十六字方針把嚴格執法和公正司法切割開來了,它對嚴格執法的指向更加明確,要求更加具體,責任擔當也就更加實在了。
記者:行政執法體制改革,在公報中被單獨列出,體現了它的重要性。那么針對它的改革,主要會指向哪些方面?
李林:這就要分析行政執法體制之前存在哪些問題。我認為,主要集中于三個方面。
第一個方面,最表層的行政執法問題。現在老百姓對行政執法意見非常大,選擇性執法、釣魚執法、運動式執法等亂作為、不作為現象比較多。所以三中全會公報,是抓住執法領域改革的牛鼻子了。
第二個方面,更深層次來看,我認為在于行政審批制度改革。這次三中全會提出,要發揮市場在配置資源當中的決定性作用,過去是基礎性作用,這次是決定性作用,這本身就是一個重大的觀念和政策的改革措施。那么政府要從市場退出來,一個重要的環節就是減少審批、下放審批。過去管得太多,所以行政權力腐敗、干預過多,導致了我們整個經濟發展缺乏活力、社會運轉缺乏動力、企業活動缺乏自治空間。因此,法治經濟的改革,從行政執法體制改革引申出來,就是要進一步放開審批。
第三個方面,根本上的,我認為是要真正梳理和解決法治政府建設當中,法治政府建設過快,行政體制改革滯后的矛盾。當你的行政體制改革,比如職能轉變、精簡機構、角色定位上沒有落實,在政府管得太多、政企不分等問題基礎上,你的法治政府建設越好,行政立法越加強,那就會把不合理的、阻礙社會經濟發展的體制固化。所以這次提出來,我們不能僅僅停留在行政執法的表層意義上,應該深入進去,深入到市場經濟、法治經濟的邏輯上去認識行政執法體制改革的根本問題。
確保依法獨立公正行使審判權檢察權,在十八大報告中已經講過,這次公報專門提出來,背后肯定有具體配套措施,要求司法改革在新的歷史起點上,將進一步理順法院與檢察院外部關系作為重點
記者:第三句話,受到了最多的關注,指向也最具體,您怎么評價?
李林:確保依法獨立公正行使審判權檢察權,這在十八大報告中已經講過了,這次公報專門提出來,背后肯定有很多具體配套措施。我的理解是,這要求我們的司法改革在新的歷史起點上,將進一步理順法院與檢察院的外部關系作為重點。
記者:外部關系指的是什么?
李林:過去,我們的司法地方化比較嚴重,那么地方的政府、企業、媒體等方方面面都能干擾影響司法。我認為這是一個十分重要的改革關鍵詞,在下一步的改革當中,比如大家探討的地方人、財、物管轄問題上,能不能省以下法院由省一級來管,省一級的由中央來管。
記者:具體的改革已經啟動了嗎?學界對此有沒有一個方向性的預判?
李林:據我了解,相關部門的調研早在去年就已經啟動,這次提出來,是有充分準備的。如果按照學界探討的,省法院來管省以下法院的人、財、物,那么地方上利用人、財、物等外在因素來干預司法的條件就不存在了,包括在法院院長任命、法官的認命提拔上,可能從各方面的干預都會減少。我認為僅此一項意義就會非常大。
我想這些在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》全文出來時,就會有明確的方向了。
記者:按照剛才的邏輯,第四句話,健全司法權力運行機制,是不是指的理順司法系統的內部關系?
李林:應該是這樣。我理解,這主要針對司法的行政化和官僚化問題。要求健全司法權力運行機制,就是內部怎么做到有權有責,獨立行使相關權力,同時認真負責地承擔相應責任。
具體而言,包括法官、檢察官的分類管理,它們是不是要和一般的公務員進行一些區分?法院、檢察院內部的審判、檢察人員,要不要和院內其他行政人員做一些區分?這些我認為都是健全司法權力運行機制的很重要的組成部分。
在這方面,不久前最高人民法院發布了一個《關于切實踐行司法為民、大力加強公正司法、不斷提高司法公信力的若干意見》,我認為這是法院系統健全權力運行機制的具體舉措,意義是非常大的。
從司法角度如何實實在在地讓每一個人在案件中感受到公正的陽光和溫暖,是從另一個角度反映了我們的法制化進程,反映了我們司法改革的新的訴求
記者:最后一句話,完善人權司法保障制度,主要指的是哪些方面的工作?
李林:這句話的意義是非常大的,內容也非常多。它把憲法和黨章規定的尊重保障人權,落實到司法保障上。按國際慣例,一項權利,之所以能稱為人權,就是要能夠通過司法救濟途徑得到保障的,凡是不能通過司法救濟手段保障的,都不能稱為人權。全會公報把這個內容提出來,我認為這是抓住了人權保障的重要環節和最后的底線。
具體而言,包括刑訴法修改后對非法證據的排除,以及在戶籍制度上的改革等問題,都貫徹了大量司法保障人權的內容。
記者:這項工作看起來是一項長期的工作,為什么會在公報中特別提出?
李林:從司法角度如何實實在在地讓每一個人在案件中感受到公正的陽光和溫暖,我認為這是從另一個角度反映了我們的法制化進程,反映了我們司法改革的新的訴求,這句話提出來,擺在三中全會舉世關注的這樣一份文件中,它的意義是非常重要的。
記者:那么您認為,在改革的進程中,是否會有先后緩急之分?哪項內容會成為突破口?
李林:肯定會有先后緩急。我個人認為,深化司法體制改革應該是一個突破口,就是剛才說的第三句和第四句內容,因為司法體制改革已經比較成熟了,準備工作比較充分。從公報的內容安排看,它應該是一個突破口,是這五句話中的重點。