我國現行行政訴訟法第三條第二款規定了我國行政訴訟體制的現行模式:人民法院設行政審判庭,審理行政案件。這種模式既不同于英美法系由普通法院對行政行為進行司法審查的模式,也不同于大陸法系專設行政法院審理行政案件的模式。
普通法院模式和行政法院模式各有利弊。我國在建立行政訴訟制度時,學界和實務界均曾展開過采用兩種模式中何種模式之爭。但最后立法既沒有完全采用英美普通法院模式,也沒有完全采用歐洲大陸的行政法院模式,而是創立了一種介于二者和兼顧兩者特征的在普通法院設立專門行政審判庭的模式。創立這種新型模式的初衷是想取上述兩種模式之利,而避上述兩種模式之弊。但到目前,我國這種行政訴訟體制模式已經運作二十多年了,實際效果卻并不盡如人意。原因何在呢?是制度設計本身存在問題,還是制度運作外部條件存在問題,如政治體制、司法體制、行政管理體制存在問題?
我國目前行政審判實踐存在的最大問題,或最大問題之一是行政審判獨立性差,受干預太多,以至于當初行政訴訟制度建立時確立的目的(保護行政相對人合法權益和監督行政機關依法行使職權)在很大程度上沒有能夠實現。筆者認為,此中的原因,應該既有體制設計本身的問題,也有體制運作的環境和條件問題。而且體制運作的環境、條件問題可能是更根本的原因。如何創造行政訴訟制度良性運作的環境,避免地方當局對行政審判的干預,以保障行政審判的獨立、公正?科學設計行政訴訟體制無疑是重要的,但更重要的是要進一步推進政治體制改革、司法體制改革和行政管理體制改革,保證各級黨委在憲法和法律范圍內活動,保證各級政府依法行政；將各級黨委、各級政府的權力都關進制度的籠子里,從而保證各級人民法院能夠根據憲法和組織法獨立行使審判權；與此同時,還應使司法區域的劃分逐步脫離行政區域,以保證人民法院的人、財、物不受制于地方當局,使各級人民法院敢于根據憲法和組織法獨立行使審判權。只有在這個基礎上,我們再進而探討行政訴訟體制本身的設計問題,才有可能真正比較徹底,比較有效地破除我國行政訴訟當前所處的困境。
當然,政治體制、司法體制改革受各種主客觀條件的限制,只能逐步推進,不可能在短期內展開大的動作和產生即時效應。因此,在當下的條件下,要緩解行政訴訟的困境,保障行政審判的相對獨立、公正,我們可以在行政訴訟體制和管轄制度上進行適度改革,并通過行政訴訟體制和管轄制度上的適度改革反推政治體制和司法體制的整體改革。為此,學者們提出了各種不同方案。其中,最主要的方案有下述五種:其一是建立法國式的行政法院,行政法院從屬于行政系統,將行政復議與行政訴訟合并,確立統一的行政爭議解決制度；其二是建立德國式的行政法院,行政法院從屬于司法系統,但與普通法院分立；其三是將目前我國最高人民法院以下的地方各級人民法院的行政審判庭獨立出來,建立專門行政法院,但專門行政法院仍從屬于最高人民法院；其四是現行各級人民法院設行政審判庭的基本體制不變,但在管轄制度上改目前第一審行政案件一般由被告所在地法院管轄為法院相互交叉管轄:被告為甲地的案件,由乙地法院管轄,反之,被告為乙地的案件,由甲地法院管轄；其五是堅持行政審判庭體制不變,但在管轄制度上改目前第一審行政案件一般由基層人民法院管轄為由中級人民法院管轄:基層人民法院不設行政審判庭,不審理行政案件。
筆者多年來一直主張第五種方案。主要理由有五:其一,區縣級法院審理涉及所在區縣級政府及其部門的案件特別難于擺脫地方干預,難于公正；其二,基層法院行政案件太少,審判人員難于積累行政審判經驗；其三,基層法院行政案件太少,一些行政法官無活干而被借調去搞非訴執行,如征收、拆遷等,這使行政相對人對民告官訴訟失去信任和信心,其四,實行第一、二種方案需要修改憲法和行政訴訟法,短期內難于做到,且成本太高；第五,實行第三種方案對解決地方當局干預幾乎不起作用,地方當局不會因為你名稱不叫“行政審判庭”而改叫“行政法院”而不干預。而且,另設一套法院系統,同樣存在成本太大的問題。
實行第五種方案,有人擔心行政訴訟提高管轄級別會給訴訟當事人帶來不方便。其實,這種擔心是完全不必要的,因為今后中級法院集中管轄一審行政案件,可設置多個巡回審判庭。而巡回審判庭受案、審案并非一定在大中城市,而是主要在區縣基層法院,甚至可在原告所在的鄉、鎮、村,會更便于當事人訴訟。
最近,有人提出行政訴訟體制改革的第六種方案:在最高人民法院之下設置作為專門人民法院(如軍事法院、海事法院等)的行政法院,專門行政法院不按行政區域設置,幾個區縣設一個初級行政法院；幾個地市設一個中級行政法院；幾個省、自治區、直轄市設一個高級行政法院；最高人民法院為實際的最高行政法院。高級行政法院的法官由全國人大常委會任命；初、中級行政法院的法官由省、自治區、直轄市的人大常委會任命；各級行政法院的經費均由國家預算(而非地方預算)開支。筆者認為,這個方案優于前五種方案,并具有一定可行性,主要理由有四:其一,行政法院不從屬于地方,人、財、物基本脫離地方控制,有望較大程度擺脫地方當局干預,增強相對獨立性；其二,整個系統仍在人民法院體系內,性質上屬于專門人民法院,故無須修改憲法和組織法；其三,辦公設施可部分利用原專門法院(如原鐵路法院、森林法院、海事法院)的設施,法官由現在各級法院行政審判庭的法官轉任,不會增加過多成本；其四,也是最重要的,可為今后的整個司法體制改革探路。如果此次行政法院脫離行政區域運作順利,轉型成功,三、五年后,整個人民法院的體制即可(通過修憲和修改組織法)依此路徑全面轉型。到那時,行政法院即使仍作為行政審判庭歸屬人民法院,亦無不可。因為在排除了地方當局的干預后,行、民案件由一套法院統一審判的體制可能更有利于保障審判的公正和效率。
因此,這次修改《行政訴訟法》,在行政訴訟體制和管轄制度的修改上,筆者主張力爭第六方案:設置脫離地方行政區域的地方行政法院。如果此方案經努力仍無望實現,則筆者主張將第五方案作為第二選擇,即行政審判庭體制不變,但撤銷基層人民法院行政審判庭,第一審行政案件改由中級人民法院管轄。