在一個法治國家，法律必須被國民信仰，且被國民信仰的法律只能且必然是良法。在我國，要使國民信仰法律、法治，必須通過政治、經濟、文化和社會制度的改革，逐步形成和創設起使法律能夠順暢運行、公權力受到嚴密制約、違法行為受到有力制裁、社會正義得到有效維護、法治文化深入人心的法治國家機制。
伯爾曼有句名言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。 [1]亞里士多德認為，構成法治要素的“法律”必須是“良法”，而且這種“良法”必須被國民所信奉，所遵循�！拔覀儜撟⒁獾桨顕m有良法，要是人民不能全都遵循，依然不能實現法治。法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”。 [2]“一種不可能喚起民眾對法律不可動搖的忠誠的東西，怎么可能又有能力使民眾普遍愿意遵循法律”？ [3]顯然，伯爾曼所主張的對法律的信仰實際上是指對良法的信仰。綜上觀點，可以得出這樣的結論：在一個法治國家，法律必須被國民信仰，且被國民信仰的法律只能是良法。而一個國家的國民有良法可依、可循，且國民都信仰良法，遵循良法，這個國家就是法治國家了。既然作為國民信仰的法律只能且必然是良法，而國民普遍信仰和遵循良法就構成法治，那么，國民對法律的信仰實際上就是對法治的信仰。
國民為什么要信仰法治，因為法治優于人治，法治能限制公權力的膨脹、濫用、腐敗，為國民提供民主、權利和自由的保障，提供平等、安定、可預期的秩序，提供環境、生態保護和經濟、社會可持續發展的機制。沒有法治，人們就要面臨和經受很多苦難、災難。過去人類在幾千年的社會里，受人治之苦、之難已經是夠多的了。人類從自己的經歷、經驗里應該深深感受到法治對自己的意義、價值，人們信仰法治應該是自然而然的事情。然而，現實并非如此。我們的許多國民，包括一些擔任國家公職并不信仰法治：有法不依，以言代法，以權壓法，信訪不信法。有些國民，雖然在一些時候、一些場合也依法、守法，遇事通過法律途徑、法律方式解決問題，但他們并非相信和信仰法治，他們依法、守法，走法律途徑、循法律方式辦事，只是在一定時候、一定場合迫不得已做出的選擇，或僅將之作為一種博弈的策略。只要有非法律途徑、非法律方式可選擇，并可能給他們帶來更大的利益，他們會首選其辦事和解決他們的問題。
這是為什么？我們的許多國人為什么不信仰法治？我認為，個中的原因是非常復雜的。其中最重要的原因也許是因為我們國家的現行政治、經濟、文化和社會制度尚未形成和創設一種使國民對法治產生信仰并不斷堅定這種信仰的整體機制。如果我們通過政治、經濟、文化和社會制度的改革，逐步形成和創設起這個機制，使法律能夠順暢運行、公權力受到嚴密制約、違法行為受到有力制裁、社會正義得到有效維護、法治文化深入人心，國人就會自然而然地建立起對法治的信仰。
推進法律順暢運行，保障法律的權威
要建立國民對法治的信仰，首先要推進法律順暢運行，保障法律的權威。法律運行不暢，法律沒有權威，人們如何信仰法治？關于法律運行機制，中共十八大報告歸納為四個環節：科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法�？茖W立法是產生和形成“良法”的前提與基礎。國民信仰法律，是因為法律集中反映和體現了他們的利益和意志，是良法。如果法律違反民意，不以人為本，只追求管理秩序而忽視人權，損害人的尊嚴和自由，如現已廢止的《收容遣送條例》、《城市房屋拆遷條例》和現在還在實行的《勞動教養試行辦法》等，如果我們的立法機關（包括行政立法機關）不斷生產出這樣的“法律”，讓國民怎么信仰？為了避免立法機關生產這樣的“法律”，保障立法機關科學立法，即有必要通過座談會、聽證會、論證會等各種形式和途徑廣泛吸收公眾和專家學者參與立法，改進和提高立法質量。堅持科學立法是推進法律順暢運行，促使國民樹立法治信仰的第一個重要環節。
推進法律順暢運行，促使國民樹立法治信仰的第二個重要環節是嚴格執法。有了良法并不能自動實現法治，并不能自動使國民樹立法治信仰。良法只有得到嚴格執行才能形成法治，國民只有在嚴格執法中感受到法治的正義和良法之“良”時，才能增強對法治的信仰。嚴格執法的反面是亂執法、濫執法和不作為，導致了人員的重大傷亡和財產的重大損失，嚴重損害了法律的嚴肅性和權威性，損害了行政執法的公信力，損害了國民對法治的信仰。因此，要增進國民對法治的信仰，必須改進行政執法，盡量消除亂執法，濫執法和執法不作為，真正實現嚴格依法執法。
推進法律順暢運行，促使國民樹立法治信仰的第三個重要環節是公正司法。司法是保障正義的最后一道屏障，因此司法公正對國民的法治信仰具有決定性的作用。改革開放以來，政法部門連續推進的司法改革有力、有效地促進了我國整體的司法公正，但是局部性的司法不公和司法腐敗問題仍然嚴重存在，一些地方陸續曝出的因刑訊逼供而導致的司法冤假錯案，如佘祥林案、趙作海案、浙江叔侄案等，更是對司法公信力造成了嚴重的不利影響。最近，最高人民法院召集專家學者和律師專門研討促進司法公正，提高司法公信力的問題，與會人員從不同角度、不同方面提出了各種防止司法不公，糾正和避免冤假錯案的建議、對策，如法院堅持依法獨立行使審判權，不受地方當局的干預，強化司法公開，法院判決書逐步上網，接受社會監督，嚴格遵守證據規則，堅持疑罪從無，等等。毫無疑問，這些建議、意見如被法院采納，對解決當前司法中存在的各種問題，促進司法公正，提升司法公信力將產生重要的作用。
推進法律順暢運行，促使國民樹立法治信仰的第四個重要環節是全民守法。國民守法與國民的法治信仰是密切聯系的。一個國民看到周圍的國民都守法，特別是看到作為國家官員的國民也守法，他就會增強對法治的信念和信心，久而久之，他看到守法成為了一種普遍現象，成了全體國民的一種習慣，他對法治的信仰就會“潤物細無聲”地生長和增強。反之，如果他看到周圍到處是違法之人、違法之事，特別是到處看到、聽到政府官員違法、以言代法，以權壓法，他就會逐漸對法律失去信心，對法治失去信仰。因此，要使國民相信法律，信仰法治，就不僅要有法可依、可循，有良法可依、可循，還必須逐步建立一種全民守法，特別是政府官員帶頭守法的氛圍。當然，國民對法治的信仰與全民守法是一種相互影響、相互促進的互動過程：守法的人越多，人們會越相信法律、信仰法治；而人們越相信法律、信仰法治，守法的人就會越多。
對公權力加以嚴格制約，防止公權力執掌者腐敗、濫權
國民對法治的信心、信仰在很大程度上取決于公權力受法律制約的情況和公權力執掌者的公正、廉潔形象。如果公權力不受法律制約，公權力執掌者可以在法律范圍外恣意行使權力，任意濫權和腐敗，法律只是用來對付老百姓，用來約束老百姓的行為，國民自然不會對法律有好感，自然不會信仰法治。國民為了生存，為了使自己的生產、經營活動能不受或少受干擾而正常進行下去，他們有時會不得已通過各種非法律途徑，如請客、送禮、提供好處等，求公權力執掌者給他們辦理審批、許可，免除或少收他們本該免除或少收的各種稅費，不予或減輕他們各種本不該給予他們的罰款或其他處罰。他們雖然非常不情愿這樣做，但公權力掌握在那些腐敗的官員手里，老百姓有時沒有辦法，只能當面給官員說好話，送好處，事后沒人處再罵他“混蛋”、“不得好死”。試想，在這種生活狀態下，怎么讓國民相信法律，信仰法治？因此，要使國民對法律、法治產生好感，產生信心，最終信仰法治，必須通過法律嚴格制約公權力，做到如同習近平所提出的：“把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。 [4]
關住公權力的制度籠子，制約公權力濫用和腐敗的法律制度主要有四個方面：其一，規范政府機關和政府官員權力范圍、邊界的行政組織法及其制度；其二，規范政府機關和政府官員權力行使手段、程序的行政行為法、行政程序法及其制度；其三，規范政府官員從政道德和操守的公務員倫理法及其制度；其四，規范對政府官員腐敗行為進行監督、查處的監督和責任追究法及其制度。
行政組織法的最重要的功能和作用是規定政府機關的職權，確立政府機關和政府官員權力的邊界（權限）。只有通過組織法，才能厘清政府和市場的關系與界限、政府和社會的關系與界限、政府機關相互之間（上下級政府之間、同級政府各部門之間）的關系與界限。防止政府去做，去干預本應由市場調節、社會自律解決的事，防止上級政府去做，去干預本應由下級政府、基層政府處理的事。沒有嚴格的組織法確立政府和政府部門嚴格的職權界限，權力（如審批、許可權、強制權、征收權、收費權等）必然膨脹。而權力膨脹一分，官員腐敗的機會和可能性就多一分。過去由于條件不成熟和我們的認識不到位，我國各級地方人民政府（省、市、縣、鄉鎮人民政府）均沒有制定獨立的組織法，中央政府的各部委（如公安部、司法部、發改委等）均沒有制定獨立的組織條例，各行政機關的職權均以政府編制部門自己制定的“三定”文件確定。這就給我們控制權力的“籠子”留下了一個漏洞。2013年3月14日十二屆全國人大一次會議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》。機構改革和職能轉變為我們制定和完善行政組織法提供了很好的契機。我們一定要利用這個契機，把控制權力“籠子”的這個漏洞補上。
行政行為和行政程序法最重要的功能和作用是規定政府機關和政府官員行使職權的手段、方式、過程和步驟。例如，行政機關在什么條件下，具備什么情形才能設定和實施審批、許可，在什么條件下，具備什么情形才能實施行政強制（如查封、扣押）、在什么條件下，具備什么情形才能設定和實施行政處罰（如拘留、罰款）等，行政機關設定和實施審批、許可、強制、處罰必須遵循什么程序，如舉行聽證會、論證會、向行政相對人說明理由，聽取其申辯，或通過互聯網或其他形式征求社會公眾意見等，行政機關做出決策、決定，在什么情形下必須經過機關領導班子集體討論，在什么情形下必須經過機關領導班子全體成員票決，其決策、決定的結果和過程是否必須公開，透明，以什么方式和途徑公開，等等。行政行為和行政程序法是控制權力最好最有效的制度“籠子”、是保障權力不能腐、不易腐的最好最有效的“防腐劑”。
正因為如此，世界各國法治發達和較發達的國家都制定了專門的行政程序法典。我國由于各種主觀和客觀的原因，統一的行政程序法一直未能提上全國人大的立法日程。不過，全國人大常委會雖然沒有制定統一的行政程序法，但這十幾年來陸續制定了《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》三個單行的行政行為程序法。
近年來，一些地方政府（如湖南、山東）也主動制定了規范自身行為的行政程序規章。這三個國家層面的行政程序單行法和兩個地方統一的行政程序規章實施效果表明，程序法制控權治腐是最有效的。然而，三個單行法畢竟只管住了（尚未完全管�。┤N行政行為，大量的行政行為（如行政決策、行政規范性文件制定、行政征收、行政收費、行政裁決、行政確認，等等）現在還在程序法控制之外，地方行政程序規章因法的位階太低，作用更受限制。我們的控權“籠子”在行政程序領域還有大漏洞。前不久，全國人大法工委啟動了本屆全國人大的五年立法規劃，這應該是我們補上這個“大漏洞”的很好的機會。如果我們能在本屆人大五年內制定出體現中國控權反腐特色的《行政程序法》，我們在反腐方面就可能取得重大進展：中國政府在全球政府廉潔指數排名中有可能從現在的第80位左右升至第30位左右，甚至更高。
公務員倫理法主要規范政府官員在官場內和官場外的與其職務身份有關的各種行為，確立其從政職業道德和與職務身份有關的行為操守。如官場內不拉幫結派，不打擊異己，在處理與自己本人或親屬有利害關系的事務時主動回避，在官場外嚴格自律，不收受法定標準和范圍以外的禮物、不接受可能影響公正履職的宴請，不與企業老板、商人“勾肩搭背”，不出席有失官員身份和廉潔形象的不雅場所和活動，等等。有關官員（特別是領導干部）職業道德、行為操守的規則，過去我們制定、發布過不少，但是缺乏系統化、規范化、整體化，且大多以黨內法規或規范性文件的形式由中紀委或中辦、國辦發布，法律效力較低，實施效果不理想�，F在我們要推進法治反腐、制度反腐，有必要由全國人大常委會整合過去二、三十年來以法律、法規、規章、執政黨黨內法規及規范性文件等各種形式發布的有關官員（特別是領導干部）職業道德、行為操守的規則，對之加以體系化，并根據新一屆中央領導集體提出的反腐新思路（如前不久中央作出的“八項規定”）予以補充完善，制定統一的公務員倫理法，使防止官員腐敗，控制官員權力的“籠子”在這一部分編制得更加嚴密，盡量堵塞可能的漏洞。
規范對政府官員腐敗行為進行監督、查處的監督和責任追究法是關住和控制權力的“籠子”的另一重要組成部分。權力沒有監督，濫權和腐敗沒有問責和懲處，腐敗即不可避免。目前，我們在權力監督和責任追究方面，已有不少法律和制度，初步建立起了包括人大監督、紀委、監察、審計監督、司法監督和輿論監督的監督機制。但是我們在監督體系方面也還有嚴重的“短板”，控制權力的籠子在這方面還有較大的漏洞，這就是對各級地方“一把手”的監督。根據現行體制，各級人大對地方“一把手”不能監督問責；司法不能對地方“一把手”行使權力的行為進行司法審查，紀委、監察要接受同級黨委的領導，亦難于監督作為領導班子“班長”的“一把手”。
因此，要把地方“一把手”的權力關進籠子，我們還必須完善現有的法制“籠子”。在這方面，我們必須進行適當的政治體制改革，創建起相應的機制，協調和平衡黨的領導與黨委和黨委“一把手”接受監督的關系，使之既保證黨對地方各種事務、各個方面的領導，又保證黨委和黨委“一把手”在憲法和法律范圍內活動，一切違憲、違法、濫權、腐敗的行為都能受到追究。
要真正把權力關進制度的籠子里，將權力涂上防腐劑，使官員不能腐、不易腐、不敢腐、不想腐，我們必須堅持制度反腐和法治反腐。所謂“制度反腐”，是指通過推進國家政治、經濟、社會等制度的變革，消除產生腐敗的制度根源，營造保障廉政的制度環境，以達成腐敗現象逐步減少，最終消除腐敗的目標。所謂“法治反腐”，是指通過制定和實施法律，限制和規范公權力行使的范圍、方式、手段、條件與程序，為公權力執掌者創設公開、透明和保障公正、公平的公權力運作機制，以達成使公權力執掌者不能腐敗、不敢腐敗，從而逐步減少和消除腐敗的目標。
對違法行為給予嚴厲制裁、有效維護社會公平正義
一國國民對法律、法治的信仰除了取決于該國法律運行機制的順暢和公權力制約機制的完善外，還取決于其對違法行為的制裁機制和對社會公平正義的保障機制的健全和有效。
一個國家，如果違法行為猖獗，且這些違法行為如果得不到政府的嚴厲的制裁，國民的合法權益處在隨時可能被侵犯的境地，他們即不可能相信法律，信仰法治。一個國家，如果社會公平正義沒有保障，少數人憑借權勢或投機取巧、坑蒙拐騙能獲得大量物質財富，成為“房叔”、“表哥”，出行坐“寶馬”、“奔馳”，生病住高級病房，子女上學進貴族學校，違法犯罪可以用錢免除懲罰，而多數處于弱勢群體地位的人卻就業找不到好單位，上學進不了好學校，有病看不起醫生，有冤打不起官司，甚至老無所養、住無所居。如果社會各種差別（如城鄉之間、官民之間、窮人富人之間）不是日益縮小而是日益擴大，人們如果不是在法律面前日益平等，而是一部分人日益享受特權，一部分人法律地位日益低下，國民生活在這樣的社會環境中不可能相信法律，信仰法治。
因此，一個國家要提高、提升法律、法治的權威，讓國民相信法律、信仰法治，必須嚴懲違反法律、破壞法治的違法犯罪行為：無論什么人，不論他的職位有多高，權勢有多大，或者他多有錢，只要他違法犯罪，都要依法給予其應受到的處罰、制裁，讓全體國民看到法律真正是神圣的，誰也違反不得，違反了，刑同樣可以上“大夫”。法律對于任何人的合法權益也都是同樣保護的，無論是誰，哪怕你既無權，亦無錢，只要你合法權益受到侵犯，法律都會給予你同樣的救濟，禮同樣可以下“庶人”。當然，法治不僅意味著國民形式上的平等，而且還意味著國民享受實質的公平正義。國家如果能通過社會建設和法律調節，使每個國民都能平等地享有“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的社會待遇，國民必然增強對法律、法治的信仰。
提高國民法治觀念，培育法治文化
國民法治信仰的養成，從長遠和根本上來說，還有賴于國民法治觀念的逐步和不斷增強、社會法治文化的逐步和不斷培育。中國兩千多年的封建專制制度，權大于法、官大于法、“刑不上大夫、禮不下庶人”、“衙門八字開，有理無錢莫進來”的政治、法律運作實踐使我們國民長期以來不相信法律，不相信法治，不認為法律在中國能真正實行得了，不認為中國能實行法治。
1949年以后，新中國成立，法治本來有望在我們這個東方大國取代人治，部分國人，特別是部分知識分子在心目中曾燃起過對法治的強烈希望，但由于左的“以階級斗爭為綱”的路線一個較長時期在我們執政黨內占主導地位，國家在治理方式上仍采取人治的基本模式：以領導人的指示取代法律，以群眾運動取代法律；即使國家就相應事項制定了法律，領導人的指示也高于法律，群眾運動也可以打破法律的“條條框框”，文革中甚至對國家主席也可不走任何法律程序隨意批斗和打倒。這樣，國民對法律、法治的希望就完全破滅了，更遑論對法治信仰。
改革開放以后，黨和國家領導人開始重視法律，重視法治，試圖全面推行法治，或者至少以法治為主。鄧小平說，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。 [5]彭真說，“要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事”。 [6]
改革開放30多年來，我國制定了200多部法律，近千部行政法規，幾千部地方性法規，我國法制、法治建設取得了重大進步。但是，到目前為止，我國國民是否已經樹立起了對法治的信仰呢？實事求是地說，我們遠還沒有達到這個目標。這是什么原因呢？最重要的原因就是我們的整個社會尚未形成濃厚的法治文化氛圍，我們的國民還沒有建構起依法和守法的法治生活方式，不少人仍然信權不信法、信錢不信法、信官不信法、信訪不信法。
當然，國民的法治觀念和社會的法治文化氛圍不是孤立存在的，它又取決于我們的政治、經濟、社會的體制、機制和制度。如果我們僅僅口頭上講依法治國、依法執政、依法行政，而在政治、經濟、社會的體制、機制和制度的運作上卻堅持經濟發展壓倒一切，穩定壓倒一切，領導人的政績工程壓倒一切，法律、法治僅僅作為手段，無條件服從于各個地方的經濟發展、社會穩定，服從于各個地方、各個部門領導人的政績工程，那么，國民的法治觀念和社會的法治文化氛圍不可能自然形成。我們只有通過政治、經濟、社會的體制、機制和制度的改革，真正將法治確立為我們治國理政的基本目標和方式，并在此基礎上加強對國民的法治教育和法律文化灌輸，才能使我們的國民逐步在其內心深處建立起對法治的信仰。
【作者簡介】
姜明安，北京大學法學院教授、博士生導師。