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2008年8月1日,《中華人民共和國反壟斷法》開始施行,至今已有五個年頭。參與該法制定的國務院反壟斷委員會專家咨詢組副組長、對外經濟貿易大學競爭法中心主任黃勇教授在接受法制日報記者專訪時表示,當前中國反壟斷執(zhí)法正向縱深發(fā)展,政府部門及企業(yè)、消費者應進一步深化對市場競爭機制的認識,培育競爭意識和文化,積極促進反壟斷法有效實施,以期為中國經濟的轉型升級保駕護航。
過去的五年中,有關反壟斷執(zhí)法工作從無到有,從幼稚到成熟,經歷了一系列重大演進,反壟斷法已經開始在中國經濟生活中扮演重要角色。
立法與執(zhí)法齊頭并進影響日益彰顯
反壟斷法生效五年來,在立法方面進展迅速,已經形成了以法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋、地方性立法為主要形式、包括十余部法規(guī)的綜合性法律體系。迄今為止,除《反壟斷法》之外,國務院頒布了《國務院關于經營者集中申報標準的規(guī)定》、《國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南》,國家發(fā)改委頒布了2部部門規(guī)章,商務部頒布了六部部門規(guī)章,工商總局頒布了5部部門規(guī)章,最高人民法院頒布了司法解釋,地方層面則有《遼寧省工商行政管理機關壟斷案件線索移交程序規(guī)定》等地方性立法。此外,還有多部法規(guī)和指南正在制定過程之中。可以說,反壟斷法業(yè)已成為國內法中罕見的完備而復雜的部門法體系。
反壟斷行政執(zhí)法部門包括國家發(fā)改委、商務部和工商總局三家部委。國家發(fā)改委在2011年啟動了對于中國電信、中國聯通的反壟斷調查,今年又公布了對于液晶面板壟斷協議案件和茅臺、五糧液縱向限制轉售價格案件的巨額罰款,并且在近期結束了對于奶粉行業(yè)縱向限制轉售價格案件的調查。商務部截至8月1日已收到750起企業(yè)并購的反壟斷申報案件,對其中690起案件立案調查,總共禁止一起,附條件批準18起,其中既有具有重大國際影響力的大案要案,也不乏與百姓生活息息相關的手機通訊、飲料、電腦硬盤等案件。工商總局則在反壟斷法五周年之際開通了壟斷案件公布平臺,公布了總共23起調查案件中已經結束調查的12起案件的詳細信息,并正式宣布對世界包裝業(yè)巨頭瑞士利樂公司濫用市場支配地位展開反壟斷調查。
今年以來,廣東省法院和上海市法院分別審理了華為訴交互數字公司、奇虎360訴騰訊以及銳邦公司訴強生制藥等重大案件,產生了廣泛的社會影響。
這部法律出臺時,媒體和公眾的關注度非常高,但如何實施和運用法律,從案例來講,一開始確實很少,近兩年隨著執(zhí)法機構業(yè)務力量增強,執(zhí)法力度加大,特別是對社會關注度高的熱點案件以及關系百姓日常生活案件的執(zhí)法觸及關鍵點。這類案件對反壟斷法起到了很好的宣傳作用,也表明執(zhí)法機構在積極地運用法律。有關民事訴訟也從最初的公益訴訟性質向實質性的損害賠償之訴轉變,體現了法院在解決反壟斷民事糾紛的重要性在逐步加強。這種增強和轉變彰顯了反壟斷法對于我國社會經濟生活的影響力正在顯著提升。
問題與挑戰(zhàn)同時存在繼續(xù)冷靜前行
在經濟增長放緩的背景下,一些地方政府紛紛出臺諸如“新四萬億”的龐大投資計劃應對經濟下行壓力。各級政府在政績目標的驅動下采取短期內提升GDP的措施,以強制性力量取代市場機制進行資源配置,使商品、資金、勞動力、技術、信息等要素無法真正流向那些具有市場競爭力的領域和企業(yè)。
反壟斷法可以作為中央政府破除地方政府惡性競爭和減少經濟短視措施的法律武器。反壟斷法在第五章專門規(guī)定了對于行政壟斷的規(guī)制,明確各級政府部門不得濫用行政權力排除、限制市場競爭。運用反壟斷法約束地方政府不得不當干預市場競爭,可以將地方政府有關經濟措施限制在符合市場機制配置資源的范圍之內。
對于行政壟斷的專章規(guī)定,是中國反壟斷法不同于西方國家的顯著特點之一,立法的這一特殊安排也顯示了行政壟斷問題在中國的特殊性與重要性。為依托行政權力對于市場的一種不當干預,行政壟斷對于市場經濟的健康運行有著極強的腐蝕和破壞作用,自20世紀70年代末中國啟動改革開放以來,行政壟斷便一直威脅著中國經濟的良性發(fā)展,對于行政壟斷的規(guī)制也伴隨著改革開放進程從未離開人們的視野。
但是,我們遺憾地看到,至今為止,除2011年7月工商總局公布的一起廣東省某市政府強行推廣某公司衛(wèi)星定位汽車行駛記錄儀案件之外,并無其他的行政壟斷案件公開被調查,法院系統也沒有受理行政壟斷案件的公開報道。
反壟斷法已經頒布實施,我們仍然在日常經濟生活中,發(fā)現存在著大量公開、明顯違反反壟斷法的案例在不斷上演。這些現象表明我們的反壟斷執(zhí)法工作和競爭意識和文化的培育仍然還有很長的道路要走。
以競爭推動經濟轉型任重而且道遠
我國經濟發(fā)展過程中的粗放型增長方式有著復雜的原因,其中重要原因之一是缺乏公平的市場競爭秩序,市場作為資源配置主要手段的作用沒有得到保障和充分體現。企業(yè)在不完善的市場環(huán)境下其經營行為趨于短視,沒有能夠真正從不斷創(chuàng)新、完善管理和提高效率等方面進行精細化的持續(xù)經營。
當前中國正值轉型期,過去包括政府、企業(yè)對市場的認識,特別是對競爭規(guī)則的認識仍有很大缺失,甚至現在從媒體上還可以看到,一些涉嫌違法的行為仍被一些企業(yè)和行業(yè)協會認為具有正當性,比如當行業(yè)不景氣的時候一些行業(yè)協會就要“抱團取暖”、協調價格,說明行業(yè)、企業(yè)對競爭規(guī)則的認識仍亟待提高,競爭文化培育是一項需要長期不懈努力的工作。
反壟斷法通過打擊和抑制壟斷行為,鼓勵市場主體不斷創(chuàng)新、完善管理和提高效率,有助于經濟增長方式向可持續(xù)和集約化的方向發(fā)展。
中國經濟要進一步發(fā)展,經濟體制要完成轉型,就應當將競爭政策作為基礎性政策,作為政府下一步工作的重點,改變我國一直以來重產業(yè)政策而輕競爭政策的做法。產業(yè)政策往往是短期的或者有時間限度的,且政府主導,行政手段居多；競爭政策則是長效機制,它是市場化的,按市場規(guī)律辦事,手段是法治,兩者區(qū)別很明顯。
《反壟斷法》實際上正是實現競爭政策的一個主要手段。要實現競爭政策的基礎作用,首先要進一步開放市場準入。簡單來講,應當在絕大多數領域向所有企業(yè)開放,而不是依所有制不同設定不同的準入門檻；其次,要給予所有的競爭者平等的競爭環(huán)境,在包括稅收、信貸、土地取得、政府采購、獲取資源等方面一視同仁,特別是要有意識和決心讓國有壟斷行業(yè)或企業(yè)去平等地參與競爭；最后,需要特別強調的是,要實現市場經濟,必須用法治去保障。
在反壟斷法的框架下,各種類型的企業(yè)只能通過加強創(chuàng)新、完善管理和提高效率等方式進行公平競爭,從而可以真正提升中國企業(yè)和產品的國際競爭力。國家發(fā)改委在2011年和2012年對于中國電信、中國聯通網速慢、費用高案件的反壟斷調查就起到了良好的示范作用。反壟斷法通過對于不公平競爭行為的抑制,從而在經濟層面促進民主進程,并促進和諧社會的構建。
五年來,反壟斷工作進展迅速,影響力與日俱增,我們在客觀評價成績的同時也應冷靜看待有關問題和不足。特別是,中國的社會主義市場經濟建設正面臨經濟增長方式轉變的重要命題,作為總領經濟法部門的反壟斷法,應當在經濟結構轉型升級的大局中發(fā)揮重要作用,通過保障公平、自由的競爭環(huán)境推動資源優(yōu)化配置和市場主體的不斷創(chuàng)新,并最終為整個社會和消費者的福祉貢獻法治力量。
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