當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，社會矛盾大量增加，尤其是官民沖突行政爭議不斷。但是，大量的行政爭議無法通過行政訴訟得以有效解決，不得不在訴前或者訴后進(jìn)入信訪等途徑，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定。與民事和刑事訴訟相比，行政訴訟裁判的上訴率和申訴率都居高不下，行政爭議化解的難度日益加大。與此同時(shí)，由于受到地方黨委政府的各種干預(yù)，法院審理行政案件出現(xiàn)了“受案難、審理難、判決難、執(zhí)行難”等問題，難以發(fā)揮監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的作用，也造成了法律實(shí)施不良、中央政令不通、違法行為無法糾正等問題。
行政訴訟出現(xiàn)上述問題，根源在于現(xiàn)行的行政審判體制不順。如果讓事實(shí)上接受地方政府控制的法院監(jiān)督政府，無異于“讓老鼠監(jiān)督貓”，既缺乏可行性，也不合邏輯。行政審判不僅難以發(fā)揮對行政的監(jiān)督作用，更難以有效解決各類行政爭議。為此，有必要建立一套垂直管理的行政法院系統(tǒng)，隸屬于最高人民法院，不僅可以擺脫地方控制，克服司法地方化傾向，還能夠有效解決行政爭議，確保政令暢通。雖然憲法和法院組織法中沒有行政法院的規(guī)定，但可以通過解釋“專門法院”為行政法院的設(shè)置提供合憲性基礎(chǔ)。同時(shí)，考慮修改行政訴訟法第三條第二款“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件”的規(guī)定，解決法律障礙，并在行政訴訟法中確立行政法院的性質(zhì)、地位、職權(quán)、組織等事項(xiàng)。
行政法院可以設(shè)為三級。在最高人民法院設(shè)置具有相對獨(dú)立性的高等行政法院，作為行政案件的最高審級;在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置一個(gè)上訴行政法院和若干行政法院，設(shè)置行政法院要打破司法轄區(qū)附屬于行政區(qū)劃的現(xiàn)狀，考慮不同地區(qū)的人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通條件、行政案件數(shù)量等實(shí)際需要。為方便當(dāng)事人訴訟，高等行政法院、上訴行政法院和行政法院可以根據(jù)地域、人口分布等情況設(shè)立若干巡回法庭。各級行政法院的經(jīng)費(fèi)都來源于中央財(cái)政。
行政法院的具體設(shè)置應(yīng)當(dāng)參照海事法院和軍事法院的做法。為節(jié)約成本、充分利用現(xiàn)有司法資源，可以將剛剛劃轉(zhuǎn)地方的鐵路運(yùn)輸法院改造為行政法院，原有的鐵路中級法院改造為上訴行政法院，鐵路運(yùn)輸基層法院改造為行政法院。同時(shí)，將現(xiàn)有法院行政庭的審判力量整體轉(zhuǎn)移至新的行政法院，確保行政法院的正常運(yùn)作。
應(yīng)該看到，行政審判體制是司法體制的重要組成部分，設(shè)立行政法院是司法體制改革的一次有益探索，而且將是一次成本低、收益大、效果好的改革與創(chuàng)新。