馬懷德,中國政法大學副校長,教授,博士生導師
“十八大報告提出了法治建設的目標,即在2020年全面建成小康社會時,實現‘依法治國基本方略全面落實,法治政府基本建成、司法公信力不斷提高,人權得到切實尊重和保障。’筆者認為推進行政法治的關鍵有三:一是高層領導的政治決斷和信心。二是重點規范約束公權力,將其納入法治軌道。三是普遍提高公務人員的法律素養和法治觀念”
□馬懷德
法治是一種治理國家、管理社會、維護廣大人民合法權益的方式,這種方式是與人治的方式相對應。在中國建設法治國家的過程中,我們總結出來一個最重要的經驗,就是要強調法治,強調法治的權威尊嚴和統一。
本文就行政法治從以下四個方面進行探討,一是依法行政的提出和取得的成就,二是當前依法行政面臨的新挑戰,三是依法行政的主要任務,四是推進行政法治的關鍵。
依法行政的提出背景及取得成就
我國提出依法行政的概念時間并不算長,最早可以追溯到國務院1999年發布的《關于全面推進依法行政的決定》。1997年十五大報告里,寫入了依法治國建設社會主義法治國家的基本方略。1999年把這個基本方略寫入《憲法》之后,國務院很快就發布了依法行政的決定,督促政府系統推進、落實依法治國基本方略。到了2004年,溫家寶擔任總理的這一屆政府正式推出了《全面推進依法行政實施綱要》,明確提出了依法行政的建設目標。十八大報告強調2020年全面建成小康社會時,有一個重要的標志,就是法治政府基本建成,同時要推進依法行政,嚴格規范文明執法,通過科學立法,嚴格執法,公正司法,全民守法,實現國家各項工作的法治化。由此觀之,依法行政就是落實依法治國,建設社會主義法治國家基本方略的重要步驟。
國務院在深化依法行政,建設法治政府過程中,在一些重點領域取得了一系列重要的成績。主要成績概括為兩方面:一是法律意識的變化。我國已在原有不懂法的基礎上,現在開始懂法、講法治了,依法行政意識有所提高,能力有所提高,但離法治國家法治政府的要求還有不少的距離。二是在信息公開、問責制、行政審批,以及一些具體制度方面依法行政有所突破。2008年5月1號國務院頒布的《政府信息公開條例》,申請信息公開的案件和政府主動公開信息的數字是在大幅攀升。而問責始于2003年非典,此后,問責制度從過去的一種特殊情形下的極端措施,變成了一個常態。十八大報告強調進一步建立決策問責制度和糾錯制度,要追究決策者的責任。再有,審批制度改革對于促進整個行政體制改革、轉變政府職能,尤其是實現政企分開、政社分開、政市分開、政資分開,發揮了積極的作用。另外,在一些具體的制度上也取得了突破,比如說執法責任制的建立,自由裁量權的標準的細化,還有加強市縣依法行政的決定等。
推進依法行政面臨的新挑戰
首先,社會矛盾急劇增多,對政府管理和社會治理提出了新挑戰。隨著經濟的快速發展,社會的轉型,矛盾的表達方式也極端化、暴力化,特別是在征地拆遷、社會環境污染事件中,屢屢發生重特大的群體性事件和極端事件,使得政府疲于應付。而現在社會矛盾的解決方式存在著過度依賴行政手段,卻忽略了法治手段。十八大報告強調“要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”。當前推進依法行政、建設法治政府,面臨的第一大挑戰就是如何去預防和減少化解這些社會矛盾。社會矛盾要靠法治渠道解決,在這個過程中政府要通過公平公正的政策,科學民主的決策,通過合理合法的行政措施、行政行為和執法行為,從源頭上去減少社會矛盾的發生。
其次,社會價值觀多變多樣多元,公民意識覺醒維權意識增強,維權熱情高漲,然而規則意識、義務觀念和社會責任感并不很強。經濟快速發展帶來的貧富分化易滋生社會心理失衡問題,對推進依法行政提出了新挑戰。而社會心理失衡和公民意識覺醒都可能帶來社會的不穩定,要求政府必須采取強有力措施,去預防和化解這些社會的不穩定因素。
此外,新興媒體的快速發展對依法行政也帶來的新挑戰。據統計,我們現在的手機用戶超過10億,網民超過5億,微博、微信的用戶也已經超過3個億,對政府的管理造成了很大的影響和挑戰。政府也在不斷的進步,政務微博方興未艾。微博等新興媒體的影響力,的確比任何時候任何傳統的紙制媒體影響力都要大得多,政府的管理活動面臨一支很大的監督力量。這對政府推進依法行政,建設法治政府提出了更高的要求。對官員個人的監督效果尤為明顯,這是當前我們面臨的挑戰。
依法行政的主要任務
一是要提高決策的科學化、民主化、法治化的水平。這幾年發生的多數群體性事件,都與關系老百姓切身利益的公共決策有關。公共決策沒有履行必要的程序自然就會引發不同的意見,這些意見通過新興媒體的傳播,很容易形成聚合效應,變成一個重大的公共群體性事件。行政訴訟法實施以來,先后公布的有關行政行為的法律,包括行政處罰法等,基本上是圍繞著具體行政行為展開的。抽象行政行為和政府決策,基本上游離于法制之外,但這些行為往往影響力很大,一旦違法造成的損害也比較大。所以,如何規范抽象行政行為,特別是行政決策活動,成為當前的依法行政中的一個非常重要的任務。2010年國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》,對決策做了一些明確的要求,制定了清理制度、行政決策的程序,以及決策問責三項制度。
二是進一步嚴格規范文明執法,確保法律的有效實施。不規范執法、不文明執法、暴力執法、選擇性執法、濫用職權,往往可能引發社會矛盾和問題。首先要注意選擇性執法問題,現實生活中嚴格立法、普遍違法、選擇性執法、不公正司法時有發生,完全背離了法治要求。其次要注重執法過程中禁止暴力執法、釣魚執法、敲詐式執法等行為。在新的條件下,約束和規范自由裁量權,保證嚴格、規范、公正、文明執法,保證法律實施很重要。
三是建立多元化的暢通的法律救濟渠道。目前法律規定解決糾紛的渠道很多,有人民調解、行政調解、行政裁決、行政仲裁、民間仲裁、訴訟、復議、信訪等。但是從糾紛解決的實際選擇看,老百姓更愿意選擇信訪。信訪本質上是人治的方式,往往會以破壞法治為代價。維持社會的和諧穩定,解決人民的糾紛,還是要依靠法定的救濟渠道,這就要求司法成為人民信賴的糾紛解決渠道。只有司法透明度不斷提高,受案范圍擴大,訴訟成本下降,效率提高,特別是執行效率提高之后,老百姓才能信賴司法,司法才能樹立權威和尊嚴。同樣,推進依法行政,不僅要規范政府的行為,還要加強后續的監督保障,尤其要采用多元化的糾紛解決機制化解社會矛盾。
推進行政法治的關鍵
十八大報告提出了法治建設的目標,即在2020年全面建成小康社會時,實現“依法治國基本方略全面落實,法治政府基本建成、司法公信力不斷提高,人權得到切實尊重和保障。”此后中央又提出法治中國的口號。縱觀報告全文和此后的領導講話,實現這一目標的基本理念就是用制度約束規范公權力。
如何推進行政法治、建設法治中國,十八大報告給出了路線圖。比如提出更加注重改進黨的領導方式和執政方式,保證黨領導人民有效治理國家；更加注重健全民主制度,豐富民主形式；更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。
筆者認為推進行政法治的關鍵有三:
一是高層領導的政治決斷和信心。任何權力規范和約束都應該也只能使自上而下進行。政治家要有倡導和推行法治的決心和信念,運用足夠的政治智慧,能夠厲行法治、自我限權、帶頭守法,那么,法治中國建設就有希望。
二是重點規范約束公權力,將其納入法治軌道。特別要通過立法和制度建設對地方黨政一把手的權力加以更加嚴格的硬約束。由于決策權是權力的最重要形式,理應受到最嚴格的制約,應當盡快制定《重大決策程序條例》,科學合理界定各級政府和黨委的決策權,健全完善決策機制和程序制度。通過統一的程序規則約束公權力的行使,細化已有的程序規范使之更加嚴密,保證行政程序規則的普遍約束力,防止決策機關規避程序法濫用決策權,確保每項權力都受到法律的嚴格約束,將行政決策機關自由裁量的余地縮限為最小。同時,應當進一步擴大信息公開的范圍,將領導批示、指示及一切行使權力的表現形式納入信息公開的范圍,實現真正意義上的黨務、政務、司法、公共事務的信息公開,通過公開約束規范公權力。要面對公民社會逐漸成長社會力量不斷壯大的客觀事實,充分利用公眾的監督熱情和現代新興媒體的便利,實現對公權力行使的全時空監督,防止權力濫用和失控。
三是普遍提高公務人員的法律素養和法治觀念。在經濟社會急劇轉型發展的今天,推進行政法治還是要靠不斷完善的制度和具備良好素質的公務人員。針對全社會法治觀念不強,公務人員法律意識淡漠的現狀,應當盡早確立以法治為重要指標體系的政績考核評價體系,即“法治GDP”。地方黨政領導能不能得到重用提拔,關鍵要看他是不是有法律意識,是不是善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。要改革現行的領導干部選拔任用制度,重視提拔使用法治觀念強、法律素養好的優秀干部,充分發揮具有法律背景的領導干部的作用,將他們充實到重要的黨政部門和崗位。可以說,公務人員法律素養的提高是加快法治建設的又一關鍵。