摘要：近些年來，中國法治建設取得了有目共睹的輝煌成績，但離人民群眾的期待還有一定差距。黨的十八大報告從黨和國家工作的大局和全局著眼，高屋建瓴、言簡意賅地對過去五年民主法治建設成就做出了評價，并提出了到2020年全面建成小康社會的民主法治建設目標。未來中國法治發展的總體思路，應當努力實現四個基本轉變，即從法治到社會主義憲政的轉變、從法律體系構建到法治體系建設的轉變、從注重立法到加強憲法和法律實施的轉變、從法治的表面“維穩”向深層次解決社會公平正義和權力腐敗問題的轉變。全社會應當盡快把對中國法治狀況的認識和評價統一到中央關于全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的戰略部署上來，在新的歷史起點上為中國民主法治建設事業做出新貢獻。
關鍵詞 ：中國法治 ;十八大精神 ;法律建設
中國法治現狀的評價
(一)法學界法律界對于中國法治狀況的評價
近年來，中國法學界、法律界以及社會其他各界人士，在談到法治問題時，往往有不同的評價。綜合起來看，目前國內主流媒體和法學界、法律界對于中國法治狀況的評價，大致有如下四種觀點：一是認為近年來法治建設取得了巨大成就，法治狀況好得很。二是認為近年來法治建設是“進一步、退兩步”，與改革開放前20年法治建設“進兩步、退一步”的狀況相比，形成明顯反差。三是認為近年來法治建設明顯倒退，主要表現是司法改革倒退和某些領域人治現象回潮，法治狀況令人堪憂。四是認為目前中國法治建設處在一個十字路口，何去何從，思路不清，目標不明，需要盡快研究定奪。
(二)民間對于中國法治狀況的評價
在民間，對中國法治現狀出現了以下調侃式的描述 ：三大基本法——領導的看法、領導的想法、領導的說法 ;三個訴訟規則——大案講政治、中案講影響、小案講法律;三個法律效力原則——憲法服從國外看法、法律服從內部規定、內部規定服從領導決定 ;法治基本狀況——嚴格立法、普遍違法、選擇執法;執法依據原則——百分之十人大通過、百分之九十高院釋法。盡管民間“段子”對于中國法治狀況的上述評價，頗為夸張、片面、消極，甚至捕風捉影、以偏概全，但為什么會出現此種評價，是否也在一定程度上反映了民意對于中國法治狀況的某些感受和期待，需要我們正面理解和認真對待。
(三)地方法治指數的評價
在地方法治建設層面，近年來一些地方借鑒國際和香港法治建設經驗，試行用“法治指數”來進行法治的量化評價。這些地方主要有杭州余杭區、昆明市、江蘇南京和無錫、四川成都等。它們采用量化分析方法，評價以百分制為計量單位，近幾年各地的得分基本上都在70～ 80分之間，而且總體上是小步上升的。地方法治指數評價出臺后，對地方法治建設起到了積極推動作用，但也受到兩方面的批評：一是中國是一個單一制國家，在全國法治建設“不景氣”的大環境下，地方法治建設的空間是十分有限的，不可能取得實質性突破;二是即使有些地方法治建設在“法治指數”評價中得了高分，也沒有實際意義，因為它在方法和坐標體系上沒有可以比較的參照系，在實踐上與人們的真實感覺出入較大。
如何評價當下中國的法治狀況，需要實事求是的態度和科學精神、科學方法。從法治建設的宏觀內容來看，根據黨的十五大、十六大和十七大三個政治報告對依法治國和法治建設戰略目標做出的規定或描述，可以將其中的“依法治國、政治體制改革、執政黨依法執政、形成法律體系、加強憲法和法律實施、建設法治政府、推進司法改革、保障民主權利、反腐倡廉、法制宣傳教育、維護社會穩定”等11項重大任務作為主要評價對象(參見表1)。可以看出，其中“中國特色社會主義法律體系如期形成”和“法制宣傳教育”已經完成任務，其他方面雖然也都取得一定成績，但尚未完成既定目標。
黨的十八大報告從黨和國家工作的大局和全局著眼，高屋建瓴、言簡意賅地對過去五年民主法治建設成就做出了評價：“民主法制建設邁出新步伐。中國特色社會主義法律體系形成，社會主義法治國家建設成績顯著 司法體制和工作機制改革取得新進展。”法學界、法律界和全社會應當盡快把對中國法治狀況的認識和評價統一到黨的十八大報告上來，統一到中央關于全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的戰略部署上來，在新的歷史起點上為中國民主法治建設事業做出新貢獻。
中國法治面臨的主要挑戰
中國法治建設盡管取得了有目共睹的輝煌成績，但離人民群眾的期待還有差距;依法治國基本方略雖然得到實施，但發展還不平衡;法律體系盡管已然形成，但還需進一步完善和發展;立法盡管成就斐然，但執法、司法、守法和法律監督還不盡如人意;法制宣傳教育盡管成績巨大，但法治環境并未根本改善。 正如 2012年 12 月 4 日習近平總書記在紀念現行憲法頒行 30 周年大會上的講話中所指出的：“在充分肯定成績的同時，我們也要看到存在的不足。保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在;關系人民群眾切身利益的執法司法問題還比較突出;一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威;公民包括一些領導干部的憲法意識還有待進一步提高。”具體來講，中國法治建設和依法治國事業還面臨以下主要問題和挑戰。
一是社會主義民主法治建設與經濟社會文化發展的要求還不完全適應，領導干部中的人治現象、公民中的非法治現象、社會上輕視和無視法治的現象，在有些地方、部門、領域和群體中有所抬頭和蔓延。
二是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，是社會主義政治文明的本質要求，但在一些地方和部門實際上被統一于黨委的“一把手”，法治被“人治”所弱化，依法治國從黨領導人民實行的“治國基本方略”，演變為某些地方和部門“維穩”以及發展經濟的工具。
三是中國特色社會主義法律體系有待不斷完善，立法質量需要不斷提高。立法中存在的部門利益、特殊群體利益問題，部門立法爭權奪利問題依然存在。國家立法部門化、部門權力利益化、部門利益合法化的現象仍未消除，一些明顯帶有部門或集團利益痕跡的立法，把畸形的利益格局或權力關系合法化，行政部門借立法擴權卸責、立法不公等從制度設計的基礎上影響了社會主義法治的權威和法律的實施。
四是中國特色社會主義法律體系形成后，中國法治建設的主要矛盾，是憲法和法律實施的問題，主要表現為普遍存在的有法不依、執法不嚴、違法不究，許多法律形同虛設(參見表2)。地方保護主義、部門保護主義和執行難的問題時有發生;法治缺乏權威，司法缺乏公信力;公民“信權不信法”，“信訪不信法”，“信關系不信法”，“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”等問題。加強法治教育，提高全社會的法律意識和法治觀念，仍是一項艱巨任務。
五是政府多頭執法、多層執法和不執法、亂執法問題;有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為;少數執法人員知法犯法、執法尋租、貪贓枉法甚至充當“黑惡勢力”的保護傘;出現了一些不正確的執法傾向，如釣魚執法、尋租性執法、非文明執法、限制性執法、選擇性執法、運動式執法、疲軟式執法、滯后性執法等等;粗暴執法激發沖突，甚至引發群體性事件或極端惡性事件，突出表現在征地拆遷領域。
六是司法改革轟轟烈烈，解決了辦公條件、經費、人員編制以及一些長期制約法院、檢察院建設和發展的體制機制等老大難問題，基本上實現了各個階段司法改革方案預設的目標，但司法獨立、司法公正、司法權威、司法效率、司法公信力和干預法院檢察院依法獨立行使職權等深層次問題依然存在。
七是“消極腐敗現象仍然比較嚴重”，一些領域腐敗現象仍然易發多發;公職人員貪贓枉法、權錢交易、執法犯法、以言代法、以權壓法，對法治造成損害;執法不公、行政不作為亂作為等問題比較突出。如何用法治思維和法治方式應對和解決腐敗問題，是對黨領導的中國法治建設事業的極大挑戰。
中國法治的未來發展
根據國家“十二五”規劃提出的民主法治建設任務和黨的十八大提出的到 2020年全面建成小康社會的民主法治建設目標，未來中國法治發展的總體思路，應當努力實現四個基本轉變：一是堅持黨的領導、人民民主和依法治國有機統一，在依法治國實踐進程中和社會主義法治軌道上積極穩妥地推進政治體制改革，更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，實現從法治到社會主義憲政的轉變，從制度上程序上實現“三者有機統一”。二是在我國法律體系如期形成的基礎上，進一步強化民主法治建設，全面推進依法治國，加快建設法治國家，實現從法律體系構建到法治體系建設的轉變，盡快從法律大國走向法治強國。三是在有法可依的目標基本達成后，中國法治建設的重心實現從注重立法到加強憲法和法律實施的轉變，從紙面的法律向生活中法律的轉變，確保有法必依、執法必嚴、違法必究，真正實現嚴格執法、公正司法、全民守法和黨在憲法和法律范圍內活動。四是用法治思維和法治方式服務黨和國家工作大局，更加注重發揮法治在維護黨權、建設政權和保障民權中的重要作用，實現從法治的表面“維穩”向深層次解決社會公平正義和權力腐敗問題的轉變，用法治更好地鞏固和發展黨和國家政權的合法性權威，更加夯實黨領導人民治國理政的政治基礎、社會基礎、民意基礎和法律基礎，為國家長治久安和中華民族的偉大復興提供強有力的法治保障。
具體來講，應當從以下主要方面著力加強法治建設，全面推進依法治國。
1.高度重視法治建設，全面推進依法治國。黨的領導是人民民主和依法治國的根本保證。貫徹落實十八大精神，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，必須進一步加強執政黨對法治建設的重視、領導和支持。一是執政黨進一步高度重視依法治國和法治建設事業，自覺堅持依憲執政、依法執政、依法行政和依法辦事，切實把依法治國作為治國理政的基本治國方略來加以落實，切實在憲法和法律范圍內活動。二是在推進依法治國和依法執政的實踐過程中，執政黨的各級領導干部和所有公職人員要以身作則、率先垂范，執政黨要領導立法，帶頭守法，保證執法;任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。三是黨中央著力研究解決以下推進依法治國的重大問題：召開一次依法治國(或者社會主義民主法治建設)的中央全會，對中國民主法治建設和依法治國做出專門決議，中央成立依法治國的專門領導機構，制定依法治國發展戰略和實施規劃。四是在黨的領導下，通過全面落實依法治國基本方略，積極穩妥地推進政治體制改革和法治發展。
2.充分發揮法治在社會主義現代化建設和全面建成小康社會中的重要作用。法治是人類文明進步的重要標志，是實現十八大戰略部署、全面建成小康社會的重要保障。應當努力做到：一是按照社會主義市場經濟是法治經濟的要求，繼續完善市場經濟法律體系，充分發揮法治在配置市場資源、調控市場秩序和保障市場主體權利中的作用。二是按照社會主義民主政治是法治政治的要求，完善憲法和公法體系，依法調整政治關系，規范政治行為，制約公權力，保障民主自由和其他基本人權，充分發揮法治在政治文明建設和治理國家中的作用。三是按照社會主義和諧社會和全面小康社會是民主法治社會的要求，加強和完善社會法體系，充分發揮法治在創新社會管理和治理社會中的作用。四是按照加強社會主義文化建設的整體部署，弘揚法治精神，樹立法治理念，培養法治思維，全面推進法治文化建設，充分發揮法治在精神文明建設和以德治國中的作用。五是按照人與自然協調發展的要求，完善和加強環境生態保護、能源資源利用、污染防治等方面的法治體系，充分發揮法治在生態文明建設中的作用。六是根據中華民族偉大復興和“一國兩制”原則的要求，更加重視國際法與國內法、港澳臺法與內地法的協調發展，更加重視依法治港、依法治澳，充分發揮法治在維護國家主權、保障國家利益、實現國家統一和中國和平發展中的重要作用。
3.繼續推進民主立法、科學立法，不斷完善法律體系。按照十八大報告對立法工作的要求，推進科學立法，“完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑”，應當努力做到：一是進一步完善立法體制和立法機制，統籌立法資源，提高立法質量，防止“立法腐敗”。二是積極推進民主立法、科學立法，保障公眾的立法參與，使立法更充分地體現人民的意志和黨的主張，實現立法的“分配正義”。三是進一步加強社會立法、文化立法和權利保障立法，使中國特色社會主義法律體系的內容更加豐富、布局更加合理、體系更加完整。四是按照“一國、兩制、三法系、四法域”的國情和實際，積極謀劃構建“中國特色法律體系”，為中華民族的統一、強盛和偉大復興提供堅實的法律基礎。五是進一步加強和創新立法理論，推進法典化立法，統籌制定法律與修改法律，全面推行立法后評估，保證立法與政治經濟社會文化的發展相適應、相協調。
4.切實加強憲法和法律實施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”憲法和法律的生命在于實施。我國法律體系的形成，在從總體上解決了有法可依問題的同時，也對“有法必依、執法必嚴、違法必究”等法律實施提出了更為突出、更加緊迫的要求。根據十八大精神，應當努力做到：一是根據加快建設社會主義法治國家的總體目標要求，把法治建設和依法治國的重點轉向憲法和法律實施，使憲法和法律在我國改革開放和現代化建設中發揮更大的作用。二是可以考慮在全國人大中設立與其他專門委員會平行的憲法委員會，專門負責對法律、行政法規和地方性法規的合法性與合憲性審查。三是根據憲法、立法法的規定，全面啟動違憲審查機制，強化法規備案審查，使合法性與合憲性審查制度化、常態化。四是根據十八大精神積極穩妥地修改憲法，充分行使憲法解釋權，通過憲法解釋保證憲法的穩定性和適應性。五是把法律實施狀況作為評價立法、執法和司法工作的主要依據，作為考核司法人員和領導干部政績的重要內容。六是繼續加強對公民尤其是領導干部的法制宣傳教育，增強法治觀念，提高法治意識，養成法治習慣，努力“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。
5.全面推進依法行政，加快建設法治政府。依法行政是全面推進依法治國的中心環節，是深化政治體制改革的重要方面。十八大報告明確指出，要“推進依法行政，切實做到嚴格規范公正文明執法”，到2020年基本建成法治政府。全面推進依法行政，加快建設法治政府，應當做到：一是不斷提高各級公務員依法行政的意識和能力，提高各級領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、建設法治政府的能力，在法治軌道上深化行政體制改革。二是進一步健全行政決策制度，完善科學民主依法決策程序，建立重大決策跟蹤反饋和評估制度。三是進一步加強和改進制度建設，完善政府立法工作，消除部門立法色彩，健全規范性文件制定和發布程序，建立規章和規范性文件評估和清理制度，強化法規規章和規范性文件備案審查。四是進一步加強行政執法隊伍建設，保證嚴格、公正、文明執法，完善行政執法體制和機制，健全行政執法程序，規范行政執法行為。五是堅決預防和懲治行政腐敗，不斷強化行政監督和問責，切實增強行政監督效能，大力推進政府信息公開。六是堅持依法化解社會矛盾糾紛，健全社會矛盾糾紛調解裁決制度，完善行政復議制度，認真做好行政應訴工作。
6.繼續深化司法體制改革，保證司法獨立，實現公正司法。司法體制改革是中國政治體制改革的重要組成部分，是全面推進依法治國的重大舉措，是全面實施憲法和法律的重要基礎。深化司法體制改革，應當努力做到：一是在深入調查研究的基礎上，對司法改革成效進行深刻反思和全面評估，總結經驗，修正錯誤，矯正偏差，調整思路，為深化司法體制改革提供實踐依據。二是立足國情，借鑒國外先進經驗，深入研究和確立中國特色的司法理論，為中國新一輪司法體制改革提供科學理論指導。三是根據十八大的戰略部署，結合政治體制改革和全面推進依法治國的新形勢和新要求，做好新一輪司法體制改革的頂層設計和科學規劃。四是根據憲法的政治架構和法治原則，依法處理好人大與司法、政法委與司法、媒體與司法、公眾與司法以及公、檢、法之間的關系，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。五是高度重視發揮司法作為解決矛盾糾紛最后一道防線的功能，重建司法終結社會矛盾糾紛的良性循環機制，不斷強化司法公信力和權威性。六是進一步增強司法的透明度和公開性，強化司法的民主性和專業化，消除司法的行政化、地方化、官僚化傾向，充分發揮司法在國家和社會治理中的救濟作用。
7. 進一步加強人權的法治保障。十八大報告明確提出，到 2020年全面建成小康社會時，要實現“人權得到切實尊重和保障”的目標。這是一個要求很高、難度很大但意義非凡的奮斗目標和戰略任務。應當努力做到：一是全面落實憲法和《黨章》規定的“尊重和保障人權”的基本原則，保證公民依法享有廣泛權利和自由，全面完善中國人權保障的各項法律規定和法律制度。二是繼續推進憲法基本權利的法律化，研究制定新聞法、結社法、宗教信仰自由法、國家補償法、公職人員財產申報法、個人信息保護法等法律，廢除《勞動教養條例》等法律法規。三是進一步修改刑法，大幅度減少死刑的刑種，同時更加嚴格審慎地適用死刑。四是進一步加強對公民的經濟、社會和文化權利保障，著力解決“上學難”、“看病難”、“住房難”、“兩極分化”、“貧富不均”等老大難問題，著力保障弱勢群體的權利，努力通過法治實現社會公平正義和共同富裕。五是認真實施新一輪的《國家人權行動計劃(2012～ 2015年)》，加強對聯合國《公民權利與政治權利國際公約》的研究，適時審議批準這個國際人權公約。
8. 用法治思維和法治方式“反腐護權”。法治思維和法治方式反腐，其基本要義：一是要承認公權力面前的“人性惡”，即面對公權力的巨大誘惑，任何人都不是圣人，都有弱點、缺點和局限，都可能犯錯誤、濫用權力;二是要以制度規范權力、以民主監督權力、以權力和權利制約權力、以道德約束權力，最大限度地減少公權力腐敗的機會，最大限度地增加公權力腐敗的成本;三是不僅要注重反腐倡廉的“頂層設計”和憲政制度安排，也要注重從具體制度、程序和機制入手;不僅要注重對公權力主體的教育、防范和懲治，也要注重對侵蝕公權力的市場經濟、社會行為等腐敗客體的防范與懲治，切實堵住產生腐敗的制度性、程序性和機制性漏洞，真正從產生腐敗的具體“土壤和溫床”上解決問題。用法治思維和法治方式護權，一是要護黨權，堅持黨的領導，用法治和依法執政來維護和強化黨領導和執政的權威性、合法性基礎;二是要護政權，堅持依法治國，用依法治國、依憲治國來建立國家和社會的法治秩序，把國家長治久安、社會穩定和諧、民族團結繁榮建立在法治的基礎上;三是要護民權，堅持人民民主，用法治的分配正義、執行正義和校正正義等機制，實現社會公平正義，保證人民安居樂業，充分實現人權。通過法治對黨權、政權和民權的充分保障，實現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一。
作者簡介 ：李林，中國社會科學院學部委員，法學研究所所長、研究員，博士生導師，北京市，100720。來源：《新視野》2013年2期