3月17日，中國鐵路總公司正式掛牌，吸引了眾多鐵路職工和市民前往拍照。記者 楊晉峰攝
3月15日，一位76歲的原鐵道部老職工，戴了一頂珍藏了十多年的鐵路職工制服帽，在鐵道部門前拍照留念。記者/楊晉峰攝
3月14日，十二屆全國人大一次會議通過并批準了《國務院機構改革和職能轉變方案》，新一輪國務院機構改革即將啟動，屆時，國務院組成部門將減少至25個。
根據國務院機構改革和職能轉變方案，改革的重點是，緊緊圍繞轉變職能和理順職責關系，穩步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。
這次改革有哪些特別之處？改革如何能落到實處？又會以怎樣的方式影響到我們的社會和生活？《法制日報》記者為此采訪了中國行政法學研究會會長、中國政法大學教授馬懷德。
行政體制改革有新提法
去掉“管理”二字意義深遠
《法制日報》:改革開放以來，中國已經歷了六次機構改革，與前六次相比，這第七次改革有哪些特別之處？
馬懷德:這次改革有如下幾個特點:第一，突出了轉變政府職能要求，不僅方案名稱凸顯了職能轉變要求，而且方案內容反復重申了機構改革和政府職能轉變的“表與里”關系。
第二，以往改革都叫“行政管理體制改革”，其背后所體現的正是傳統的行政思維，即政府存在的意義主要在管理上，改來改去無非都是關于“政府怎么管”、“分頭管還是統一管”的問題。而這次卻沒有一如往常地強調“管理”。而沒有了“管理”的“行政體制改革”，側重于行政機關職能權限和履行職能的方式等，在淡化管理色彩的同時，也突出了政府的服務與監管職能。
第三，盡管這次改革也是在推進大部門制，但與以前基本將重點放在精簡機構和人員編制上所不同的是，此次重在減少部門間職能交叉和沖突，防止“多頭管理”等問題，提高管理和服務的效率，給行政相對人帶來便利。
第四，這次改革積極回應了社會的關切，反映了民意。可以看到，改革所涉及的領域都關系到老百姓切身利益。以組建國家食品藥品監督管理總局為例，與近些年相關事故頻頻發生，及其所暴露出的政府職能部門在食品藥品安全上的職權不明，管理銜接不夠，監管缺位、錯位或越位等問題有著密切關系。
還有對某些機構長期存在的職能分散問題的反思。例如，這次改革所涉及的傳媒管理職能，過去被分給國家廣播電影電視總局和國家新聞出版總署，造成職能分散，多頭管理，在實踐中產生很多問題�？梢哉f，這次改革是以問題為導向的改革。再如，鐵道部的改革，也是為了解決長期以來政企不分，監管職能無法有效履行及容易產生腐敗的問題。這幾年鐵道系統發生的腐敗案件，與原來的管理體制密不可分。
職能轉變應朝四個方向
充分信任市場社會力量
《法制日報》:有輿論認為，上一輪大部制改革也留下了一些遺憾，主要是合并后的部門職能并未有機整合，內部運轉不協調，職能未徹底轉變。所以，如何讓這次轉變真正落到實處，成為社會普遍關注的重心。您怎么看這個問題？
馬懷德:十八大報告和本次改革方案中都強調“簡政放權”，要想實現有效的機構改革，真正轉變職能，首先必須堅持這個大原則和大方向。
具體而言，有效轉變職能，必須要認真思考職能“向哪里轉”的問題。第一，要向社會轉，即某些政府職能要交由社會管理組織和相關企業等。目前我們政府機關行使的許多職能是在計劃經濟時代形成的，當時，社會組織尚未發育或發育不完全，因此當時這樣做是必要的。但是如今社會組織正在走向成熟，其自我服務和自我約束的能力大大增強，政府應適時將某些職能轉給發育成熟的社會組織等。去年年底全國人大常委會授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批，其中就將某些行政許可轉給了社會中介組織去履行。
第二，要向市場轉。有些政府職能的功能主要在于資源配置，而這也是計劃經濟時代遺留的產物，隨著近年來我國市場化水平的快速提高，由市場來配置資源被證明更為有利——既減少了政府管理的負擔，也激發了市場主體參與競爭的積極性。但政府職能向市場轉，也是阻力最大的，因為所要轉變的這些職能在過去正是政府的核心權力，政府自然不愿意輕易放手。
第三，要向公民個人轉。對于本屬公民個人自主權范圍內的事情，政府應放權給個人。例如，過去個人參與商業演出、企業生產骨灰盒都要獲得許可，而這些都是本該由公民個人自主決定的事項。過去，我們在認識上存在一種誤區，即總是擔心如果政府不管，社會就會失控，故而不肯放權。這種觀念亟待改變。
第四，要向下級轉。目前權力過度集中在中央層面，一個部委的一個司或一個處可能完全掌握了全國所有該領域的資源，這樣一方面容易滋生腐敗，另一方面也不利于調動地方積極性。因此，這次機構改革也強調了下放權力、減少投資類審批等。
至于如何將改革落到實處，實現真正意義上的職能轉變，我認為在改革的勇氣和決心。國務院組成部門要帶頭執行改革方案，落實職能轉變的要求，舍得放棄部門“核心利益和權力”。要充分信任市場和社會的力量，改變“全能政府”、“凡事離不開政府”的陳舊觀念，切實推進體制改革。此外，還要加快職能整合調整的規范化進程，制定修改相關組織法、編制法和程序法，用法治的方式推進和保障改革。
法治引領可防違法行政
機構改革須與修法同步
《法制日報》:實施機構改革和職能轉變方案，是否需要修改相關法律？從哪些方面進行修改？
馬懷德:法治和機構改革與職能轉變密切相關，機構改革需要法治引領，機構改革的成果也需要法律來鞏固和保障。首先，應當修改相關部門法，促進職能轉變。職能是法律上的“權限”、“責任”和“義務”。將行政審批等權力下放給社會、市場、公民及下級，法律必須作出相應調整，以保證法律規定和現實操作的一致性。之前所提到的去年年底全國人大常委會授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批，就是因職能轉變“修法”的典型例證。
其次，修改相關法律，鞏固機構改革成果。以組建國家食品藥品監督管理總局為例，過去的分段管理和多頭管理將要變成統一管理，食品安全法等必然要作出相應修改，將這一新的改革成果形成固定的制度。
因此，我們要加快相應的修法進程，強調機構改革與修改法律的同步性，要避免二者脫節，更要警惕在法律沒有修改的情況下，改革后新的機構無法可依導致違法行政的問題。
最后，應當加快制定完善的行政組織和編制法體系。盡管我們有國務院組織法和機構編制條例，但因制定時間較早，內容過于原則抽象，缺乏具體可操作性等原因，已經不能適應現在的改革要求。目前亟需完善組織編制法律體系，加快制定行政組織和編制法，制定各個部門的組織法。如果制定法律的條件還不夠成熟，至少也應該盡快制定各個部門的組織編制通則。
砍掉權力才能釜底抽薪
法律約束避免機構膨脹
《法制日報》:人們對我國的機構改革和職能轉變方案都寄予厚望。但同時也擔心走不出機構改革“帕金森定律”的怪圈，即“精減撤并”過后一個時期再做加減法。人們會驚訝地發現，機構更加臃腫了，人浮于事也更為嚴重。對此您怎么看？
馬懷德:就機構改革的“帕金森定律”而言，以往的改革的確有此通病，精簡膨脹再精簡再膨脹，已經成為體制改革的疑難雜癥。究其原因，主要還是在于沒有將改革的方向切換到政府職能的轉變與權力消減上。政府必須要有很大的勇氣“自己割自己的肉”，實現利益格局的突破，“砍掉”不符合市場經濟要求和現代法治要求的各種權力，這樣自然也就無需數量龐大的公務人員和臃腫的行政機構，可謂是釜底抽薪的做法。仍然需要強調的是法治保障，有了相關法律約束，要想再增加機構和人員，就有了難以逾越的法律障礙。