針對全社會法治觀念不強，公務人員法律意識淡漠的現狀，應當盡早確立以法治為重要指標體系的政績考核評價體系，即“法治GDP”，來保證法律的實施。地方政府領導干得好不好，能不能得到重用提拔，要看他是不是有法律意識，是不是善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。
“依法行政”概念提出的時間并不算長，最早可以追溯到國務院1999年發布的《關于全面推進依法行政的決定》，至今也不過14年。依法行政是落實依法治國，建設社會主義法治國家基本方略的重要步驟。
國務院在深化依法行政，建設法治政府過程中，在一些重點領域取得了一系列重要成果。在信息公開制度、問責制度、行政審批制度改革等方面依法行政有所突破。然而，我們也必須清醒地認識到，當前推進依法行政仍面臨著新的挑戰。
推進依法行政面臨的新挑戰
(一)社會矛盾急劇增多，對政府管理和社會治理提出了新挑戰
隨著經濟的快速發展，社會的轉型，社會矛盾急劇增多，矛盾的表達方式也呈現極端化、暴力化的傾向，特別是在征地拆遷、社會環境污染事件中，屢屢發生的重特大群體性事件，使得政府疲于應付。通過網絡、微博、博客、手機短信等現代新興媒體表達不滿的無形化抗爭對政府構成了巨大壓力。
社會矛盾不斷增多，表達方式又極端化，無形抗爭增多，成為當前政府在推進依法行政過程面臨的一大難題。而現在社會矛盾的解決方式也有它的特點，就是社會矛盾一旦發生，過度依賴行政手段，忽略了法治手段。本來解決糾紛矛盾的應該是法院、仲裁機構或者行政復議機關，結果一股腦地都涌向了黨委政府。
可以說，當前推進依法行政、建設法治政府，面臨的第一大挑戰就是如何去預防、減少和化解這些社會矛盾。如果政府不能積極去應對，特別是不能從源頭上化解、減少矛盾，那么政府的職責很難說履行得好。社會矛盾要靠法治渠道解決，但是政府在其中發揮什么作用呢?政府要通過公平公正的政策，科學民主的決策，通過合理合法的行政措施、行政行為、執法行為，從源頭上減少社會矛盾的發生。在依法行政過程中，如果政府能嚴格地依法行政，那么就可以從源頭上減少社會矛盾。
(二)社會價值觀多變多樣多元，公民意識覺醒、維權意識增強，社會心理失衡問題，對推進依法行政提出了新挑戰
價值觀多變多樣多元的這樣一個大背景下有兩個向度的變化。一個是老百姓的權利意識增強，對政府是一個挑戰。因為過去有些事政府這么說了，老百姓就這么辦了。但是現在不一樣，政府這么說了老百姓未必這么辦，而且會思考、質疑甚至對抗政府的決定。所以公民意識覺醒對政府行政行為提出更高要求。
二是社會價值多變多樣多元之后，容易導致社會心理失衡。老百姓生活富裕了，經濟條件改善了，并不意味他的幸福感增強了。因為經濟快速發展必然導致貧富分化，社會急劇轉型必然導致很多人被邊緣化，出現相對剝奪感。在這個過程中，老百姓容易產生對社會的不滿，心理失衡。
社會心理失衡也好，公民意識覺醒也好，帶來的是社會的不穩定，它要求政府必須采取強有力的措施，去預防減少和化解這些不穩定因素。即必須規范公權力，社會政策必須公平公正，決策必須合理，執法必須公正、規范、文明。
(三)新興媒體的快速發展對依法行政帶來的新挑戰
據統計，中國現在的手機用戶超過10億，網民超過5億，微博、微信的用戶也已經超過3個億，這在任何國家都是不可想象的。大規模使用現代新興媒體，對政府管理造成了很大的影響和挑戰。當然政府也在不斷地進步，政務微博方興未艾。
從某種意義上說，微博等新興媒體的影響力，的確比任何時候任何傳統的紙制媒體影響力都要大得多。政府的管理活動面臨一支很大的監督力量。輿論監督特別是新興媒體的監督效果明顯優于其他監督，或者說比其他監督形式要直接得多、快得多。現代化信息手段，對行政行為起到了一個無比銳利的監督效果，勢不可擋。這對政府推進依法行政，建設法治政府提出了更高的要求。
依法行政的主要任務
(一)提高決策的科學化、民主化、法治化水平
決策的科學化、民主化、法治化是推進依法行政的重點之一，但是如何推進難度很大。行政訴訟法實施以來，先后公布的有關行政行為的法律，包括行政處罰法、行政許可法和行政強制法，基本上是圍繞著具體行政行為展開的。而抽象行政行為、紅頭文件、政府決策基本上游離于法制之外，缺乏有效的約束和規范。而這些行為往往影響力很大，涉及面很廣，一旦違法造成的損害也比較大。所以，如何規范抽象行政行為，特別是行政決策活動，成為依法行政的一個難點。
此外，決策程序，也是未來依法行政中需要關注的重點。當然這有賴于依法科學民主決策意識的提高，有賴于相關行政程序等方面法律的出臺，來建立一個比較科學民主的決策機制和程序。
(二)進一步嚴格規范文明執法，確保法律的有效實施
很多社會矛盾是執法過程中引發的。不規范執法、不文明執法、暴力執法、選擇性執法、濫用職權，往往引發社會矛盾和問題。
比如，選擇性執法問題比較嚴重。選擇性執法，成了行政濫用自由裁量權的一個重要方面。選擇性執法的結果看起來好像是合法的，包括執法的權限，執法的程序和方式可能都是合法的，但是執法的目的和主觀動機不純，這對執法公信力、執法權威都會產生很大影響。
再比如，暴力執法、釣魚執法、敲詐式執法后果很可怕。因為公權力在執法者手上，想濫用很容易做到，其危害不可小視——老百姓對政府公信力的認識會發生質的改變。因此，在新的條件下，約束和規范自由裁量權，保證嚴格、規范、公正、文明執法，保證法律實施十分重要。當然執法的目的不是為了執法而執法，而是為了保證法律的有效實施。現在法律體系已經形成，有法可依的問題已經基本解決了，接下來重點要解決的是有法必依，執法必嚴，違法必究的問題。
為了解決這個問題，建議通過建立以法治為重要指標體系的政績考核評價體系即“法治GDP”，來保證法律的實施。地方政府領導干得好不好，能不能得到重用提拔，要看他是不是有法律意識，是不是善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。如果能建立起一個把法治作為重要指標的政績考核評價體系，一定會促進法律實施。
(三)建立多元化的暢通的法律救濟渠道
目前法律規定解決糾紛的渠道很多，有人民調解、行政調解、行政仲裁、訴訟、復議、信訪等途徑。但是從糾紛解決的實際選擇看，法定的救濟渠道并不是很暢通，更多人信訪不信法，通過信訪要求黨委政府解決糾紛。而信訪本質上是人治的方式，雖然在特定的案件上能夠滿足個別人的利益訴求，但往往會以破壞法治為代價。當然，不排除有的法院存在司法不公、司法腐敗等問題，但是，在糾紛解決問題上，還是要引導人們理性維權，通過法定救濟渠道化解矛盾，而不能用行政方式取代法治方式。
解決糾紛要暢通法定的救濟渠道，包括行政復議、仲裁、訴訟等，因為這些法定渠道畢竟是經過若干年的發展積淀下來的一些重要的人類文明的共同成果，任何國家都有法院，都有訴訟制度。維持社會和諧穩定，解決糾紛，必須依靠法定的救濟渠道。通過降低訴訟門檻，擴大受案范圍，降低訴訟成本，增強司法的公信力、透明度和說理性，讓司法成為人民信賴的糾紛解決渠道。
當司法透明度不斷提高，受案范圍擴大，訴訟成本下降，效率提高，特別是執行效率提高后，老百姓才能信賴司法，司法才能樹立權威和尊嚴，司法才有公信力。同樣，推進依法行政，不僅要規范政府的行為，還要加強后續的監督保障，尤其要暢通糾紛解決渠道。否則的話，政府違法沒人管，法院該受理的案件不受理，大量的案件被推至法院門外，老百姓自然就會找別的出路了。所以，在推進依法行政建設法治政府過程中，要暢通法定救濟渠道，采用多元化的糾紛解決機制化解社會矛盾。
推進行政法治的關鍵推進行政法治的關鍵有以下兩點。
一是重點規范約束公權力，將其納入法治軌道。決策權是權力的最重要形式，理應受到最嚴格的制約。應當盡快制定重大決策程序條例，科學合理界定各級黨委和政府的決策權，健全完善決策機制和程序制度。通過統一的程序規則約束公權力的行使，細化已有的程序規范使之更加嚴密，保證行政程序規則的普遍約束力，防止決策機關規避程序法濫用決策權，確保每項權力都受到法律的嚴格約束，將行政決策機關自由裁量的余地縮限為最小。同時，進一步擴大信息公開的范圍，將領導批示、指示及一切行使權力的表現形式納入信息公開的范圍，實現真正意義上的黨務、政務、司法、公共事務的信息公開，通過公開約束規范公權力。
二是普遍提高公務人員的法律素養和法治觀念。在經濟社會急劇轉型發展的今天，推進行政法治還是要靠不斷完善的制度和具備良好素質的公務人員。針對全社會法治觀念不強，公務人員法律意識淡漠的現狀，應當盡早確立以法治為重要指標體系的政績考核評價體系，即“法治GDP”。改革現行的領導干部選拔任用制度，重視提拔使用法治觀念強、法律素養好的優秀干部，充分發揮具有法律背景的領導干部的作用，將他們充實到重要的黨政部門和崗位。可以說，公務人員法律素養的提高是加快法治建設的又一關鍵。
(作者為中國行政法學研究會會長、中國政法大學副校長、教授 馬懷德)