編者按：
從去年10月9日，國(guó)家司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人姜偉公開表示，改革勞動(dòng)教養(yǎng)制度已經(jīng)形成社會(huì)共識(shí)，正在研究具體的改革方案，到今年1月7日中央政法委電話工作會(huì)議明確提出將勞教制度改革作為今年政法體系改革的四大任務(wù)之一，勞教制度改革已經(jīng)從幕后走上了臺(tái)前。這項(xiàng)已經(jīng)在中國(guó)運(yùn)行了56年的制度，價(jià)值、功能、問題到底有哪些，要怎么改？今年整體的政法改革又有哪些重點(diǎn)，司法和執(zhí)法工作將有怎么樣的變化？今后將走向何方？本報(bào)記者就此相關(guān)問題，專訪了中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授。同時(shí)，本報(bào)和中國(guó)政法大學(xué)公共決策研究中心聯(lián)合召開薊門決策論壇，對(duì)勞教制度的問題與對(duì)策也做了相關(guān)討論。
勞教制度要納入法治軌道
南方都市報(bào)(以下簡(jiǎn)稱南都)：這次全國(guó)政法工作會(huì)議推出了四項(xiàng)改革，有什么重要意義？
馬懷德(中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng))：十八大報(bào)告中講到在2020年全面建成小康社會(huì)的時(shí)候，法治建設(shè)的目標(biāo)是依法治國(guó)方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，法治公信力不斷提升。另外就是人權(quán)得到尊重保障。我想這次全國(guó)政法會(huì)議提出四項(xiàng)改革，作為法治建設(shè)具體的突破口，或者說是改革的重點(diǎn)內(nèi)容，就是按照十八大的法治目標(biāo)來開展工作的。尤其是這四項(xiàng)改革勞動(dòng)教養(yǎng)、信訪制度、戶籍制度和司法權(quán)力的運(yùn)行，基本也是社會(huì)高度關(guān)注，這幾年議論很多的問題。如果說這四項(xiàng)改革是四個(gè)突破口或者說四個(gè)抓手的話，那么它會(huì)起到牽一發(fā)動(dòng)全身的作用，在整體上推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)行。
南都：四項(xiàng)改革之中，最受矚目的是勞動(dòng)教養(yǎng)制度改革，政法委也專門強(qiáng)調(diào)了對(duì)勞教制度要有較大的變化，那么你認(rèn)為未來會(huì)怎么變呢？
馬懷德：勞動(dòng)教養(yǎng)制度目前是大家最為關(guān)注的一項(xiàng)政法制度。這個(gè)制度實(shí)行了56年，歷經(jīng)不同時(shí)期的變化，暴露出來的弊端越來越多。尤其去年發(fā)生了唐慧等案之后，人們更加關(guān)心這個(gè)制度的正當(dāng)性、合法性問題。所以推動(dòng)勞動(dòng)教養(yǎng)制度改革是對(duì)公眾意見的一個(gè)回應(yīng)，也是順應(yīng)民意的一個(gè)重大舉措。但是如何改呢？首先是勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象必須要進(jìn)一步明確，過去勞動(dòng)教養(yǎng)制度之所以被濫用，之所以廣泛被質(zhì)疑，就是因?yàn)閯趧?dòng)教養(yǎng)的對(duì)象不斷擴(kuò)大，隨意性比較大，導(dǎo)致很多上訪人群，一些不該被勞教的普通的輕微的違法行為人，都被處以勞教這種很重的行政處罰。所以下一步就是要明確勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象，到底哪些人需要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)呢？按照1957年和1979年全國(guó)人大批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院決定，只局限于幾類人，一類就是流竄作案，結(jié)伙作案，多次作案的，尚不構(gòu)成刑事處罰，但普通的治安處罰又過輕的人，后來又通過《治安管理處罰法》、《禁毒法》，1991年全國(guó)人大常委會(huì)通過了《嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》。實(shí)際上這就已經(jīng)把勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象明確為幾類人，一類就是被處理之后，仍然反復(fù)嫖娼賣淫的，另外一類就是為營(yíng)利性的賭博提供條件的，或者是引誘容留婦女賣淫的，或者是復(fù)制制作傳播淫穢信息的，這些犯罪行為人是可以被處以勞教的。但是現(xiàn)實(shí)中實(shí)際的執(zhí)法超出了這個(gè)范圍，是濫用了勞教權(quán)。所以下一步要清楚明白地告訴社會(huì)，哪些犯罪行為還是會(huì)被勞教的。比如說吸毒的，按照《禁毒法》這是可以隔離戒毒，采取違法行為矯治的;再比如說反復(fù)嫖娼賣淫，這也可以采取勞教措施，還有就是流竄作案、結(jié)伙作案、多次作案，屢教不改的，這些較為嚴(yán)重了，也可以采取勞教措施。還有就是未成年人犯罪，但不能處以刑罰的，應(yīng)該通過工讀學(xué)校來教育。把對(duì)象明確之后，才能保證制度不被濫用。第二點(diǎn)，程序要改革，勞動(dòng)教養(yǎng)的決定不應(yīng)該由公安機(jī)關(guān)一家說了算，而應(yīng)該是由公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)法院裁決。這樣等于實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)的提請(qǐng)主體和裁決主體相分離，保證其決定的公正性，法院在審查這類案件的時(shí)候，也按照法定程序嚴(yán)格的審查，同時(shí)，建立一套完整的勞動(dòng)教養(yǎng)申請(qǐng)裁決程序，以避免出現(xiàn)冤案錯(cuò)案。第三，勞動(dòng)教養(yǎng)的期限要縮短，現(xiàn)在是一到三年，必要的時(shí)候還要延長(zhǎng)一年，既不能跟刑法相銜接，也不能跟治安管理處罰規(guī)定的行政拘留相銜接，勞動(dòng)教養(yǎng)的時(shí)間應(yīng)該控制在半年或者幾個(gè)月之內(nèi)，最長(zhǎng)不超過一年，到了教育改造的目的就可以。第四，勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所要改革。現(xiàn)在一律都是在勞教所勞教，忽略了勞動(dòng)教養(yǎng)對(duì)象的特殊性。勞教對(duì)象并不是犯罪行為，不應(yīng)該受到監(jiān)獄化的懲罰。而應(yīng)該針對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的不同特點(diǎn)采取不同的方式，如果是吸毒的，就放到戒毒所里強(qiáng)制戒毒，如果是賣淫嫖娼的，其實(shí)可以放到社區(qū)里改造，或者到勞教學(xué)校改造，如果是青少年違法犯罪的，就可以放到少管所改造。總之，要建立多元?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所，避免一刀切式的勞教所方式。
南都：也有很多聲音說，勞教改革的方向應(yīng)該是廢除勞教，你覺得直接廢除勞教是否可行？
馬懷德：勞動(dòng)教養(yǎng)制度過去是通過全國(guó)人大批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院決定建立的制度，勞教改革如果說下一步要納入法治軌道，進(jìn)行法治化改革的話，首先就應(yīng)該制定一部類似于保安處分法的法律，或者是《違法行為教育矯治法》的法律由全國(guó)人大來制定，用這個(gè)來取代過去的國(guó)務(wù)院的文件，以符合《立法法》的規(guī)定。至于說是廢除還是改革，社會(huì)上確實(shí)有不同的聲音。現(xiàn)在官方透出的信息還是在改革，改革可能既能避免勞動(dòng)教養(yǎng)制度現(xiàn)實(shí)中的一些重大的問題和弊端，又能夠兼顧勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)，包括這個(gè)社會(huì)對(duì)公共秩序安寧的需求。即使在法治較為完善和發(fā)達(dá)的一些國(guó)家，對(duì)于一些特定人群也是采取保安處分或者是教養(yǎng)措施。
四項(xiàng)改革保證司法權(quán)威性
南都：和勞教制度一樣，信訪制度也是廣為被詬病的，爭(zhēng)議很多的制度。政法會(huì)議此番也提出了改革信訪制度，那么應(yīng)該往何種方向改呢？
馬懷德：信訪制度改革是四大改革中的第二項(xiàng)改革，信訪的問題在哪里？一個(gè)是功能錯(cuò)位，本來信訪制度是黨和政府設(shè)置的聽取民意，反映民意，是一個(gè)信息收集的渠道。后來功能發(fā)生了異化，變成了解決糾紛矛盾的一個(gè)渠道，甚至成了解決糾紛矛盾的主渠道。很多人對(duì)法院的生效裁決不服，都通過信訪方式來尋求救濟(jì)。有些領(lǐng)導(dǎo)又通過批示的方式，通過信訪的途徑隨意地否決法院生效的審判。所以導(dǎo)致社會(huì)上出現(xiàn)了信信訪不信法現(xiàn)象，這是不符合法治要求的。所以這次全國(guó)政法工作會(huì)議提出要改革信訪制度，特別要改革涉訴涉法的信訪制度，把涉訴涉法的信訪從一般信訪中分離出來，納入法治的軌道。這就意味著以后的信訪要按照法治化的軌道發(fā)展。不是單獨(dú)就涉訴涉法的信訪另立法律，而是說要把這類信訪回歸到法治的軌道上解決問題。就是說你沒有必要通過信訪來解決，如果是法律的合法性、正當(dāng)性問題，你可以通過申訴再審的方式加以解決。這有兩方面，一方面是信訪錯(cuò)位的功能要?dú)w位，另一方面，我們要保證現(xiàn)行的法律救濟(jì)渠道暢通，吸引老百姓按照信法不信訪原則來處理自己所遇到的糾紛和矛盾，讓解決糾紛的法治渠道更加暢通。所以我覺得應(yīng)該降低訴訟的門檻，復(fù)議仲裁的門檻，擴(kuò)大復(fù)議仲裁訴訟的范圍，降低復(fù)議訴訟的成本，增加解決糾紛矛盾的透明度，以及裁判的說理性，提升公信力。讓這些法定的法治解決糾紛的渠道擔(dān)負(fù)起解決糾紛主渠道的作用，這是信訪制度改革的主要方向。
南都：這次還提到了司法運(yùn)作權(quán)改革，在以前的政法工作會(huì)議中并沒有作為重點(diǎn)改革內(nèi)容，你覺得這次提出司法運(yùn)作權(quán)改革有什么意義？
馬懷德：司法權(quán)運(yùn)作是新的改革內(nèi)容，實(shí)際上和前一段時(shí)間十八大報(bào)告提出的要確保人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正的行使審判權(quán)和檢察權(quán)是有關(guān)系的。因?yàn)樗痉?quán)力的運(yùn)行機(jī)制其目標(biāo)就是非常確定的，是要保證司法的公信力，要讓司法具有權(quán)威性。只有提升司法的公信力，增強(qiáng)司法的透明度，才能有效地化解社會(huì)矛盾和糾紛。所以司法權(quán)力運(yùn)行改革的核心問題就是一方面讓司法機(jī)關(guān)更好地按照司法規(guī)律行使司法權(quán)力，特別是依法獨(dú)立公正地行使司法權(quán)力，另外一方面就是要讓社會(huì)各個(gè)方面，包括黨政部門避免對(duì)司法權(quán)力運(yùn)行的不當(dāng)干預(yù)，要保持各自權(quán)力之間的距離。
南都：政法工作會(huì)議還專門強(qiáng)調(diào)了政法機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，“提升五個(gè)能力，加強(qiáng)工作效能”，這是否也是改革內(nèi)容的一部分呢？
馬懷德：政法機(jī)關(guān)的能力建設(shè)是和這四項(xiàng)改革聯(lián)系在一起的，司法公信力也好，司法權(quán)威也好，都是和政法隊(duì)伍的能力高度相關(guān)。只有隊(duì)伍具備了較高素質(zhì)，過硬的專業(yè)水平，較強(qiáng)的能力，才能擔(dān)負(fù)起化解社會(huì)矛盾糾紛的重任，才能彰顯司法的權(quán)威和公正性。
制度上形成有效的制約監(jiān)督
南都：司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)和一般民眾打交道最多，和實(shí)際的利益交換接觸的也最多，這次政法工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)政法機(jī)構(gòu)的拒腐防變能力。你認(rèn)為政法機(jī)構(gòu)反腐要注意哪些？
馬懷德：如何保證司法機(jī)關(guān)在依法行使審判權(quán)、檢察權(quán)和執(zhí)法權(quán)的同時(shí)，又避免發(fā)生設(shè)租、尋租，權(quán)錢交易，以及司法腐敗，這里關(guān)鍵有兩方面。第一，制度上要有有效的制約監(jiān)督，司法人員也好，執(zhí)法人員也好，他們行使的權(quán)力要有度有據(jù)，要有相應(yīng)的制度的規(guī)范。比如說司法公開，執(zhí)法公開，這些制度就可以避免他在執(zhí)法過程中的暗箱操作，也可以避免滋生腐敗。另外就是司法機(jī)關(guān)行使權(quán)力，履行職責(zé)的時(shí)候，還要強(qiáng)化程序上的保障。比如程序上要允許當(dāng)事人有效地監(jiān)督司法人員，保證當(dāng)事人程序性權(quán)利，那么你可操作可選擇的余地就大大地縮小了，腐敗的可能性也就下降了。第二就是要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，當(dāng)然這里的前提是司法要透明，執(zhí)法要透明，要允許老百姓對(duì)司法的裁判評(píng)頭論足，說三道四，要允許社會(huì)對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行評(píng)論，進(jìn)行批評(píng)監(jiān)督，行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，在強(qiáng)大的社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的一個(gè)背景下，司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為就會(huì)更為謹(jǐn)慎，更為規(guī)范，從而避免產(chǎn)生各類腐敗現(xiàn)象。當(dāng)然，我們也都知道所有的公權(quán)力都有濫用的可能，也都有濫用的傾向，所以不管是司法機(jī)關(guān)還是執(zhí)法機(jī)關(guān)，要避免腐敗，還需要他們能建立內(nèi)心的道德自律。防止腐敗有三個(gè)層次，不愿意腐敗，不能腐敗，不敢腐敗。最低層次是不敢腐敗，你腐敗之后會(huì)受到懲罰，任何人都逃脫不了這種懲罰的話就不敢腐敗。但是如果制度上有很多空子可以鉆，就會(huì)有人僥幸去腐敗。所以制度安排上要避免這種鉆空子的可能，讓其不能腐敗。不能不敢，更要讓其不愿意腐敗，腐敗不能成為其選擇項(xiàng)目。
南都：這次政法委工作會(huì)議也提出了要多借助社會(huì)力量來支持司法改革，要發(fā)揮中國(guó)法學(xué)會(huì)、法學(xué)家、律師的力量，這是否也是未來司法改革的一個(gè)內(nèi)容？
馬懷德：這個(gè)當(dāng)然是律師和法學(xué)家樂于參與的一件事，因?yàn)闊o論司法改革也好，或者說司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)行也好，如果我們學(xué)法律的人搞法律的人也能參與其中，表達(dá)自己的意見，或者能夠和司法機(jī)關(guān)有一個(gè)很好的溝通渠道的話，既有利于司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范的行使權(quán)力，也有利于法學(xué)家律師對(duì)于司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的實(shí)際運(yùn)行有一個(gè)切實(shí)的感受和了解，也更有利于其本身的研究、教學(xué)、訴訟，甚至能提出咨詢建議。這其實(shí)是一個(gè)很好的互動(dòng)的制度設(shè)計(jì)，如果政法委真的有這樣的準(zhǔn)備和計(jì)劃，那么法學(xué)家和律師是有積極性的。