□ 堅持和實(shí)行依法治國是重大的政治體制改革
□ 沒有法治就沒有民主政治
□ 從法治的源頭上有序推進(jìn)我國政治文明的不斷發(fā)展
黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)指出,堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路,必須積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革,全面推進(jìn)依法治國,加快建設(shè)社會主義法治國家。政治體制改革是我國社會主義政治制度的自我完善和法律制度的健全發(fā)展。加強(qiáng)社會主義民主法治建設(shè),全面推進(jìn)政治體制改革,是十一屆三中全會以來黨和國家始終堅持的基本方針。1997年黨的十五大報告在把依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政基本方略時明確指出,“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)跨越世紀(jì)的發(fā)展,要求我們在堅持四項基本原則的前提下,繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革,進(jìn)一步擴(kuò)大社會主義民主,健全社會主義法制,依法治國,建設(shè)社會主義法治國家。”
實(shí)行依法治國是政治體制改革的必由之路
在我國社會主義憲政體制下,全面推進(jìn)依法治國和依憲治國,加快建設(shè)社會主義法治國家,既是政治體制改革的重要組成部分和主要途徑,也是積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革的法治保障。現(xiàn)代法治是與民主、人權(quán)、憲法、平等、正義等相互關(guān)聯(lián)的憲政法治,堅持憲法和法律至上,通過法制改革和法律完善等方式,實(shí)現(xiàn)依法治權(quán)、依法治官和依法治理,充分保障人民民主,尊重和保障人權(quán),就是在法治軌道上積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革,是通過法治思維、法治方式、法治途徑實(shí)現(xiàn)政治體制有序改革的有效途徑。
憲法是政治體制的集中表現(xiàn),認(rèn)真實(shí)施憲法,依憲治國,就是政治體制的良好運(yùn)行。修改憲法、解釋憲法,就是從國家根本法律規(guī)范的角度積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革。尤其是,現(xiàn)代民主政治是在憲法統(tǒng)帥下由法律和制度加以規(guī)范和保障的法治政治,堅持民主的制度化和法律化,推進(jìn)依法治國、依憲治國和依法行政,建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會,推進(jìn)法律的立、改、廢和司法改革,強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督等等,都是政治體制的自我完善、自我改革和自我更新。
改革開放以來,經(jīng)過30多年的探索和實(shí)踐,人們越來越認(rèn)識到政治體制改革必須與經(jīng)濟(jì)體制改革、社會體制改革、文化體制改革同步進(jìn)行的必要性,越來越認(rèn)識到處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系的重要性,越來越強(qiáng)化了對政治體制改革必須積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)的心理認(rèn)同。顯而易見,不搞政治體制改革,其他各項改革難以奏效,而政治體制改革則是具有較大風(fēng)險的改革。
如何防范和化解風(fēng)險,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革,最根本的是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一。一方面,必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主,在我們黨正確的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)以及廣大人民群眾的大力支持參與下,有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地積極開展政治體制改革;另一方面,必須堅持和推進(jìn)依法治國,在依法治國的實(shí)踐進(jìn)程中,在法治的規(guī)范、引導(dǎo)和有力保障下,有序推進(jìn)政治體制改革。
更加重視發(fā)揮法治的重要作用,全面推進(jìn)依法治國和依憲治國,在依法治國的實(shí)踐進(jìn)程中積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革,是在新形勢下我國加強(qiáng)民主法治建設(shè)、實(shí)現(xiàn)政治體制自我完善和深化改革的必由之路。
首先,堅持和實(shí)行依法治國是重大的政治體制改革。依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會事務(wù),保證國家各項工作都依法進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。依法治國的過程,就是人民行使民主政治權(quán)利當(dāng)家作主的過程,是國家政治權(quán)力依法享有、依法規(guī)范和依法行使的過程,是國家政治體制依法運(yùn)行、依法完善的過程。
1978年以來,我國從人治到法制,從法制到法治再到依法治國的發(fā)展,是我們黨從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志,是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政方式的重大改革,是我國政治體制走向民主化、科學(xué)化和法治化的根本轉(zhuǎn)變和深層次改革。全面推進(jìn)依法治國和依憲治國,通過法治思維和法治方式堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主,就能夠依法保證國家機(jī)器和政治體制的有序有效運(yùn)行,保證人民賦予的權(quán)力做到權(quán)為民所用,利為民所謀,情為民所系,實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民。
其次,沒有法治就沒有民主政治。法治是民主的制度化和法律化,是民主政治的制度保障。2010年中國特色社會主義法律體系宣告形成,國家的經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、社會生活、文化生活的各個方面實(shí)現(xiàn)了有法可依,標(biāo)志著中國特色社會主義制度的全面確立和不斷完善。我國的政治體制,如共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的體制、人民民主專政的體制、人民代表大會的體制、民族區(qū)域自治的體制、基層民主自治的體制、民主選舉和民主協(xié)商的體制、國家行政管理和運(yùn)行體制、國家司法體制、人民民主監(jiān)督體制、公民權(quán)利保障體制、干部人事體制等等,都是由憲法、法律和行政法規(guī)加以規(guī)定、認(rèn)可、規(guī)范和保障的,都是依法建立、依法運(yùn)行、依法管理和依法變遷的。
全面推進(jìn)依法治國和依憲治國,不斷完善我國的憲法制度、法律制度、法律體系和法律規(guī)范,既可以加快推進(jìn)我國政治體制的法治化和規(guī)范化,把政治權(quán)力和政治行為有效納入法治調(diào)控和保障的視野;也可以在法治的軌道上實(shí)現(xiàn)我國政治架構(gòu)中有關(guān)制度、程序和規(guī)范的改革、完善和發(fā)展,在依法治國的實(shí)踐進(jìn)程中用法治的方式推進(jìn)政治體制改革。
第三,在依法治國的實(shí)踐進(jìn)程中,繼續(xù)加強(qiáng)立法工作,堅持民主立法、科學(xué)立法,不斷完善政治體制賴以存在的法律體系和法治基礎(chǔ),就可以從法治的源頭上有序推進(jìn)我國政治文明的不斷發(fā)展,促進(jìn)政治行為的不斷規(guī)范,實(shí)現(xiàn)政治體制的不斷健全。在具體的法律修改完善過程中,我國憲法的修改,法律法規(guī)的立、改、廢,也會推動某個或某類政治體制的設(shè)立、修改、完善、變更甚至廢除。行政訴訟法的制定和實(shí)施,催生了我國“民告官”的行政訴訟制度;選舉法的修改,規(guī)定城鄉(xiāng)同票同權(quán),推進(jìn)了我國選舉制度的完善和發(fā)展;刑事訴訟法的修改,廢除了長期作為行政強(qiáng)制措施的收容審查制度。顯然,依法治國進(jìn)程中我國法律法規(guī)立、改、廢的過程,既是法律制度不斷完善和自我發(fā)展的過程,也是包括政治體制在內(nèi)的我國各項體制改革完善的過程。
把握全面推進(jìn)依法治國的涵義
在依法治國進(jìn)程中推進(jìn)政治體制改革,應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確解讀“全面推進(jìn)依法治國”的涵義,著力把握“全面”和“推進(jìn)”這兩個關(guān)鍵詞。
十八大報告要求推進(jìn)依法治國必須“全面”,而不能片面;必須是整體,而不能是局部;必須是系統(tǒng),而不能是分散;必須是統(tǒng)一,而不能是對立。“全面”推進(jìn)依法治國,一是應(yīng)當(dāng)把依法治國與人民當(dāng)家作主、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)三者統(tǒng)一起來認(rèn)識,而不是把法治與人民民主對立起來,把依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)對立起來,提出“法大還是人大大?法大還是黨大”等幼稚的問題。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證,人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心,依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略,三者統(tǒng)一于中國特色社會主義的偉大實(shí)踐,統(tǒng)一于建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略目標(biāo)。
二是應(yīng)當(dāng)把推進(jìn)依法治國與積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革緊密結(jié)合起來,在全面落實(shí)依法治國基本方略的法治實(shí)踐中,實(shí)現(xiàn)積極穩(wěn)妥改革政治體制的基本目標(biāo),在發(fā)展人民民主、推進(jìn)各項政治體制改革的過程中,為依法治國提供良好的制度保障和政治環(huán)境。
三是應(yīng)當(dāng)把依憲治國、依法治國、依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事統(tǒng)一起來,把法治建設(shè)的有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究統(tǒng)一起來,把科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法統(tǒng)一起來,把法學(xué)研究、法學(xué)教育、法治宣傳與依法治國的生動實(shí)踐緊密結(jié)合起來,整合依法治國的各個要素,暢通法治建設(shè)的各個環(huán)節(jié),形成依法治國、建設(shè)法治國家的系統(tǒng)工程,切實(shí)使依法治國基本方略在實(shí)踐中得以全面展開和具體落實(shí)。
十八大報告要求落實(shí)依法治國基本方略,必須全面推進(jìn),而不能倒退回撤;必須積極推進(jìn),而不能消極怠慢;必須實(shí)踐落實(shí),而不能紙上談兵;必須義無反顧,而不能半途而廢;必須改革創(chuàng)新,而不能因循守舊。全面“推進(jìn)”依法治國,一是必須堅定不移地走社會主義的法治之路,堅持依法治國、建設(shè)法治國家的正確方向,堅決反對和抵制形形色色的人治和專制,防止依法治國的倒退和異化。如果放棄了依法治國基本方略,背棄了社會主義法治之路,“全面推進(jìn)”依法治國就無從談起。
二是應(yīng)當(dāng)在十七大報告基礎(chǔ)上深化對于“推進(jìn)”二字的理解。黨的十七大報告的提法是“全面落實(shí)依法治國基本方略”。五年來的實(shí)踐證明,盡管“落實(shí)”依法治國基本方略成績顯著,但還不盡如人意,當(dāng)前“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在;關(guān)系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問題還比較突出;一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴(yán)重?fù)p害國家法制權(quán)威”,法治建設(shè)“進(jìn)一步,退兩步”的現(xiàn)象并不少見。可見,“落實(shí)”與“推進(jìn)”比起來,后者的力度更大,指向更明,要求更高。
三是應(yīng)當(dāng)按照十八大報告的戰(zhàn)略部署,加快推進(jìn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化,從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與,實(shí)現(xiàn)國家各項工作法治化。社會主義民主法治建設(shè)只能進(jìn),不能停,更不能退;只能快,不能慢,更不能亂。
四是應(yīng)當(dāng)更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,加快推進(jìn)民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和依法執(zhí)政;更加注重健全民主制度、豐富民主形式,保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用,善于運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、維護(hù)國家法制統(tǒng)一尊嚴(yán)權(quán)威,在法治軌道上推動政治體制改革。
五是應(yīng)當(dāng)拓展人民有序參與立法途徑,推進(jìn)依法行政,切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法;進(jìn)一步深化司法體制改革,確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán);深入開展法制宣傳教育,增強(qiáng)全社會學(xué)法尊法守法用法意識。尤其是,黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動,任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán),絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。
在依法治國進(jìn)程中推進(jìn)政治體制改革
從政治體制改革的實(shí)質(zhì)來看,依法治國進(jìn)程中的政治體制改革,是以法治為保障、以公平正義為導(dǎo)向的對一系列重大利益的重新調(diào)整和分配。法律是社會利益的分配器。這些利益包括部門利益、單位利益、地方利益、壟斷利益、職務(wù)利益、國家利益、社會利益、集體利益、個人利益等等。
對于各種公權(quán)力主體而言,通過法治思維和法治方式的政治體制改革,實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力帶來的各種私利的減少,責(zé)任和服務(wù)的增加;是隨心所欲的減少,監(jiān)督和制約的增加;是腐敗機(jī)會的減少,廉潔和自律的增加;是瀆職懈怠的減少,民主和效率的增加……
對于公民、企業(yè)、一般社會組織等私權(quán)利主體和社會權(quán)利主體而言,政治體制改革本質(zhì)上不會損害它們的任何重大利益,而只會給它們帶來更多的自由平等、民主法治、公平正義和廉潔效率。
在人民民主的社會主義國家,人民是國家、社會和自己命運(yùn)的主人,通過依法治國有序推進(jìn)政治體制改革,是符合人民群眾的根本利益和長遠(yuǎn)利益的。廣大人民群眾在政治體制改革中失去的是官僚主義和特權(quán)的壓制與盤剝,得到的卻是公平正義和民主法治,因此,他們是政治體制改革的擁護(hù)者、支持者和參與者,是政治體制改革必須緊緊依靠的力量。害怕、反對或者阻撓政治體制改革的,只能是那些少數(shù)的既得利益者、既得利益部門和既得利益地方。依法治國進(jìn)程中的政治體制改革,就是要人民賦予的權(quán)力回歸為人民服務(wù),把人民創(chuàng)造的利益和成果回歸人民共享。
從政治體制改革的內(nèi)容來看,依法治國進(jìn)程中的政治體制改革需要對國家和社會中一系列重要政治關(guān)系、社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和改變,包括政黨、人民和國家的相互關(guān)系,主要表現(xiàn)為黨權(quán)、民權(quán)和政權(quán)的相互關(guān)系;政治、民主與法治的關(guān)系,主要表現(xiàn)為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一;中央與地方的關(guān)系,主要表現(xiàn)為中央與地方的權(quán)限劃分;政府與社會、個人的關(guān)系,主要表現(xiàn)為行政權(quán)力、社會權(quán)利、個人權(quán)利的關(guān)系;政府與市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)系,主要表現(xiàn)為行政權(quán)力與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的關(guān)系;人大與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系,主要表現(xiàn)為立法權(quán)統(tǒng)領(lǐng)下的一府兩院的分工合作;行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系,主要表現(xiàn)為行政權(quán)、審判權(quán)與檢察權(quán)的相互分工、相互配合、相互制約關(guān)系等等。
法律是社會關(guān)系的調(diào)整器。依法治國進(jìn)程中的政治體制改革,就要通過法治思維和法治方式,進(jìn)一步理順各種基本政治關(guān)系,把政治體制中一系列基本關(guān)系納入法律調(diào)整、規(guī)范的范疇,把政治關(guān)系的變更和政治體制的完善納入法治引導(dǎo)、調(diào)控的范疇,依法實(shí)現(xiàn)政治體制的深層次改革和整體優(yōu)化。
從政治體制改革的對象來看,依法治國進(jìn)程中的政治體制改革不是要放棄社會主義方向和社會主義道路,不是要改變我國的根本政治制度和基本政治制度,不是要改變我國無產(chǎn)階級專政的國體和人民代表大會制度的政體,不是要實(shí)行西方的多黨制和三權(quán)分立,而是要在堅持中國特色社會主義方向和道路的前提上,在堅持我國根本政治制度和基本政治制度的基礎(chǔ)上,對不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、廣大人民群眾很不滿意的某些具體政治體制、政治程序、政治方式、政治機(jī)制等進(jìn)行改革和完善。依法治國進(jìn)程中的政治體制改革,就是通過法治思維和法治方式,依照憲法和法律的規(guī)范與指引,推進(jìn)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制、立法體制、行政體制、司法體制、選舉體制、黨內(nèi)民主體制、民主管理體制、民主監(jiān)督體制、民主參與體制等具體政治體制機(jī)制的改革完善和創(chuàng)新發(fā)展。上述體制機(jī)制、尤其是這些體制機(jī)制中存在的問題和弊端,既是我國深化政治體制改革的主要對象,也是全面推進(jìn)依法治國需要關(guān)注解決的問題。
從政治體制改革的方式來看,依法治國進(jìn)程中的政治體制改革,不是要搞“造反有理,革命無罪,無法無天”的“大民主”,不是要搞“解構(gòu)主義”的“文化大革命式”的不破不立和破舊立新的政治運(yùn)動,也不是要徹底砸爛公檢法,搞運(yùn)動式的急風(fēng)暴雨的政治革命和政治斗爭,而是要堅持民主法治意義上的“建構(gòu)主義”,在依法治國的實(shí)踐進(jìn)程中,理性地、建設(shè)性地、積極穩(wěn)妥地改革完善我國的政治體制,要在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上,通過法治思維和法治方式做好政治體制改革的頂層設(shè)計,充分發(fā)揮地方、基層和廣大人民群眾改革探索的首創(chuàng)精神,把人民群眾期待政治體制改革的良好訴求引導(dǎo)到全面推進(jìn)依法治國的法治實(shí)踐上來,把廣大干部期盼政治體制改革的不同認(rèn)識引領(lǐng)到全面落實(shí)依法治國基本方略的整體布局上來,用法治思維、法治方式并在法治軌道上積極穩(wěn)妥推進(jìn)我國政治體制的各項改革。
(作者系中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所所長)