公權(quán)力腐敗的表現(xiàn)形式五花八門,公權(quán)力腐敗的原因不盡相同,但歸根結(jié)底是掌握和行使公權(quán)力的各類主體的腐敗,而這些主體基本上都是政府官員和公職人員,所以法治國家不僅要依法治權(quán),而且要依法治官、從嚴治吏。在我國,依法治權(quán)、依法治官是推進依法治國、依法執(zhí)政和依法行政的必然要求,也是法治思維下反腐治權(quán)的必然要求。反腐必須治權(quán),治權(quán)必靠法治
——李林
黨的十八大報告明確提出,要嚴格規(guī)范權(quán)力行使,深化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革,健全反腐敗法律制度,切實“做到干部清正、政府清廉、政治清明”。十八大報告關(guān)于反腐倡廉的戰(zhàn)略部署和總體要求,再一次表明了黨中央“堅定不移反對腐敗”的決心和執(zhí)政理念,進一步提振了廣大人民群眾對于黨中央領(lǐng)導(dǎo)開展“反對腐敗、建設(shè)廉潔政治”的信心。
腐敗是公權(quán)力的伴生物,有公權(quán)力存在的地方,就存在腐敗的可能性。而與腐敗作斗爭,不僅是對人類政治智慧和政治勇氣的嚴峻挑戰(zhàn),也是人類政治文明發(fā)展史上長期存在的艱巨任務(wù)。中外歷史上,有多少朝代因為吏治腐敗而氣絕身亡,又有多少朝代因為政治清明而興旺強盛。如果說資本主義制度和剝削階級統(tǒng)治在本質(zhì)上必然催生腐敗,那么,社會主義制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)就應(yīng)當(dāng)從根本上徹底鏟除腐敗。當(dāng)前,腐敗已經(jīng)成為瓦解社會主義制度的最大公敵,成為破壞共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和執(zhí)政基礎(chǔ)的最猛毒劑,成為廣大人民群眾深惡痛絕的最大毒瘤,成為可能葬送中華民族偉大復(fù)興的最大隱患。反腐敗是一場關(guān)系執(zhí)政黨、共和國和中華民族生死存亡的斗爭,這絕不是危言聳聽。
為什么反腐形勢越來越嚴峻?是黨和國家不重視嗎?是全國人民不支持嗎?是社會主義制度或者社會主義市場經(jīng)濟必然產(chǎn)生腐敗嗎……答案都是否定的。那么,應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對我國高發(fā)、頻發(fā)和重發(fā)的腐敗問題,真正做到“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉”?在貫徹落實十八大精神、建設(shè)廉潔政治過程中,除了應(yīng)當(dāng)認真落實中央有關(guān)反腐倡廉的戰(zhàn)略部署和各項工作安排,還應(yīng)當(dāng)更加重視堅持依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政和依法行政,充分運用法治思維和法治方式反腐治權(quán),切實從體制上、機制上和法治上遏制并解決腐敗問題。
我國在應(yīng)對和解決腐敗問題上大致有三種路向,即政治思維、德治思維和法治思維。總體而言,三者相互交織、彼此滲透、相互作用、各有側(cè)重。
從政治思維來看,應(yīng)對腐敗問題的基本思路是教育為主、懲治為輔、反腐倡廉、綜合治理,其反對腐敗的側(cè)重點和落腳點是多管齊下、倡導(dǎo)廉潔、鼓勵廉政,寄希望于執(zhí)政黨性質(zhì)和宗旨、國家制度優(yōu)勢、社會民主參與、干部廉政楷模以及公仆政治覺悟。
從德治思維來看,應(yīng)對腐敗問題的中心思想是以德治國、道德教化、廉潔自律、軟性約束,其反對腐敗的側(cè)重點和落腳點是教育、感化、訓(xùn)誡、教化,寄希望于公權(quán)力者自身的覺悟、覺醒和自律。
從法治思維來看,應(yīng)對腐敗問題的核心理念是依法治國、法律至上、反腐治權(quán)、剛性強制,其反對腐敗的側(cè)重點和落腳點是法治教育、制度規(guī)范、法律制裁,寄希望于法律和制度的嚴密性、權(quán)威性、規(guī)范性、強制性和他律性。
在應(yīng)對和解決腐敗問題上,法治思維并不排斥政治思維和德治思維,法治思維是政治思維、德治思維法律化、制度化的表現(xiàn)形式,法治方式是和平建設(shè)時期政治方式、德治方式的綜合運用。事實上,法治思維必須高度重視、依賴并結(jié)合政治思維和德治思維,充分發(fā)揮政治優(yōu)勢與德治功能,這樣才能在反對腐敗斗爭中真正做到標(biāo)本兼治。但是,在社會主義初級階段的基本國情下,在中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨并堅持依法治國、依法執(zhí)政新的歷史條件下,對于腐敗這個社會毒瘤,既不能靠搞1950年代“三反、五反”那樣的政治運動來解決問題,也不能靠搞“文化大革命”那樣的“大民主”來解決問題,更不能靠搞意識形態(tài)斗爭和道德說教來解決問題。許多國家反腐敗的成功實踐和有益經(jīng)驗證明,依靠與現(xiàn)代民主相結(jié)合的法治,依靠嚴謹?shù)姆珊陀行У闹贫?才是應(yīng)對和解決腐敗問題的主要途徑和根本利器。
在政治思維和德治思維下提出的“反腐倡廉”,所凸顯的手段和目標(biāo)是“倡廉”,而在法治思維下提出的“反腐治權(quán)”,所凸顯的手段和目標(biāo)則是“治權(quán)”。腐敗現(xiàn)象千變?nèi)f化,腐敗行為林林總總,但歸根結(jié)底是公權(quán)力的腐敗,因為“權(quán)力不受制約必然產(chǎn)生腐敗”、“絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗”,所以法治國家要依法分權(quán)和治權(quán)。公權(quán)力腐敗的表現(xiàn)形式五花八門,公權(quán)力腐敗的原因不盡相同,但歸根結(jié)底是掌握和行使公權(quán)力的各類主體的腐敗,而這些主體基本上都是政府官員和公職人員,所以法治國家不僅要依法治權(quán),而且要依法治官、從嚴治吏。在我國,依法治權(quán)、依法治官是推進依法治國、依法執(zhí)政和依法行政的必然要求,也是法治思維下反腐治權(quán)的必然要求。反腐必須治權(quán),治權(quán)必靠法治。
承認公權(quán)力面前人性惡的普遍假定
堅持反腐治權(quán),以法治思維應(yīng)對和解決腐敗問題,要承認公權(quán)力面前“人性惡”這一政治哲學(xué)的普遍假定。在“人性惡”的政治哲學(xué)假定看來,面對公權(quán)力的特性和巨大誘惑,包括政治領(lǐng)袖和政府高官在內(nèi)的任何人,都不是圣人而是凡人,都不是君子而可能是小人,都有人性的弱點、缺點和局限,都有可能犯錯誤、出問題,甚至濫用權(quán)力謀私。西方先哲亞里士多德曾經(jīng)說過:人在達到完美境界時,是最優(yōu)秀的動物,然而一旦離開了法律和正義,他就是最惡劣的動物。如果把行使公權(quán)力的國家公職人員、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、所有公務(wù)員都假定為是大公無私、毫不利己專門利人、全心全意為人民服務(wù)的公仆和勤務(wù)員,都是圣人、完人和君子,那就不需要任何法治和監(jiān)督了。政治哲學(xué)承認“人性惡”,看到人性的弱點、缺點和局限,有針對性地落實到國家制度設(shè)計和公權(quán)力配置上,就不能信任或者放任任何公權(quán)力主體,而要建立有效的法律制度和法治機制,監(jiān)督制約所有公權(quán)力和每一個公權(quán)力行使者。
重視發(fā)揮法律制度對權(quán)力的監(jiān)督
堅持反腐治權(quán),以法治思維應(yīng)對和解決腐敗問題,要更加重視發(fā)揮法律和制度對于權(quán)力的監(jiān)督制約作用。正如鄧小平一針見血指出的:“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性……我們過去發(fā)生的各種錯誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗！彼?還是要搞法制,搞法制靠得住些。通過法治思維反腐治權(quán),就是要強調(diào)以制度規(guī)范權(quán)力,以民主監(jiān)督權(quán)力,建立并完善以法律控制權(quán)力、以權(quán)力和權(quán)利制約權(quán)力的制度和機制,最大限度地減少公權(quán)力腐敗的機會,最大限度地增加公權(quán)力腐敗的成本。
反腐治權(quán)的當(dāng)務(wù)之急,就是要盡快從制度上和法律上切實解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”、“誰來監(jiān)督一把手”的問題。在這方面,要認真研究相互制衡機制的合理性,仔細觀察我國小朋友玩“錘子、剪刀、布”的游戲以及民間飲酒對弈中“雞吃蟲,蟲咬棒,棒打老虎,老虎吃雞”的循環(huán)制約原理,都會給我們完善反腐治權(quán)的體制機制以深刻的啟迪。反腐治權(quán)要更加注重法治的“頂層設(shè)計”和憲政制度安排,更加注重從法律制度、法治方式和法治機制入手,更加充分發(fā)揮法治對于公權(quán)力的引導(dǎo)、規(guī)范、制約和懲戒作用。當(dāng)然,在解決公權(quán)力腐敗的問題上,法治不是萬能的,但忽視法治、弱化法治甚至撇開法治,卻是萬萬不能的。
加強立法完善反腐敗法律體系
堅持反腐治權(quán),以法治思維應(yīng)對和解決腐敗問題,要進一步加強科學(xué)民主立法工作,完善反腐敗法律體系。立法權(quán)本質(zhì)上是人民意志的匯集和表達。立法權(quán)是提供制度、規(guī)范和程序從事反腐治權(quán)的第一道防線,如果因為法律的疏漏、程序的欠缺、規(guī)范的乏力、手段的不足等造成對某些腐敗防治的不力或不能,其體制機制的主要原因就在于立法。因此,一方面,要確保民主立法、科學(xué)立法和公正立法,認真解決部門立法、借立法擴權(quán)卸責(zé)等問題,警惕并有效防止立法腐敗;另一方面,應(yīng)當(dāng)加強反腐治權(quán)的立法力度,加快制定憲法實施監(jiān)督法、反腐敗法、公職人員財產(chǎn)申報法、國家機關(guān)編制法、重大決策程序法、政務(wù)公開法、行政組織法等法律,修改刑法以進一步加大對腐敗犯罪的懲罰力度,完善有關(guān)行政法和經(jīng)濟法從制度源頭上堵住或減少公權(quán)力尋租的可能。
在法治思維下,對公權(quán)力腐敗的容忍,就是對公正的褻瀆;對公權(quán)力腐敗的手軟,就是對人民的殘忍。因此,靠法治反腐治權(quán),不僅要有法可依、疏而不漏,而且要重典治腐、嚴刑懲貪。
堅定不移推進依法行政和嚴格執(zhí)法
堅持反腐治權(quán),以法治思維應(yīng)對和解決腐敗問題,要堅定不移地推進依法行政和嚴格執(zhí)法。行政權(quán)本質(zhì)上是人民意志的執(zhí)行。行政權(quán)是把體現(xiàn)為人民意志和黨的主張相結(jié)合的立法決策落實兌現(xiàn)的關(guān)鍵,既是反腐治權(quán)的重點對象,也是反腐治權(quán)的第二道防線。執(zhí)法作為反腐治權(quán)的重點對象,是因為與立法權(quán)不直接經(jīng)管人財物、司法權(quán)管轄案件較少接觸人財物的特點相比,行政權(quán)非常強大,具體掌握著國家絕大多數(shù)資源的分配使用權(quán),經(jīng)常需要與經(jīng)濟文化事業(yè)、公民事項、社會事務(wù)、企事業(yè)單位等打交道,因此具有更多的腐敗資源、腐敗條件和腐敗可能,是反腐治權(quán)的重點對象。
另一方面,如果行政權(quán)切實做到有法必依,執(zhí)法必嚴,依法行政,真正做到嚴格高效公正執(zhí)法,把反腐治權(quán)的各項立法執(zhí)行好,把反腐治權(quán)的各項法律規(guī)范嚴格高效地執(zhí)行到位,執(zhí)行到人,執(zhí)行到權(quán),就能起到反腐治權(quán)第二道防線的作用。如果說,無法可依和有法難依的主要責(zé)任在立法環(huán)節(jié),那么,有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、放任貪腐的主要責(zé)任就在執(zhí)法環(huán)節(jié)。作為執(zhí)法環(huán)節(jié)的行政權(quán),不僅要堅持依法自律和控權(quán),做到自己不貪不腐、不濫用職權(quán)、不以權(quán)謀私、不執(zhí)法犯法、不權(quán)錢交易……還要做到依法防貪、依法治權(quán)、依法治官,切實保證行政權(quán)依法廉潔高效地行使。
發(fā)揮司法反腐治權(quán)最后防線作用
堅持反腐治權(quán),以法治思維應(yīng)對和解決腐敗問題,必須毫不動搖地堅持依法獨立行使職權(quán)和公正司法,充分發(fā)揮司法作為反腐治權(quán)最后一道防線的作用。司法是公正的象征,公正則是腐敗的克星。司法權(quán)本質(zhì)上是人民意志的裁斷,它所追求的最高價值目標(biāo)是公正。為了保證司法公正,所以要堅持司法獨立原則,保證人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán),不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。實現(xiàn)司法作為反腐治權(quán)最后一道防線的功能,一方面,要切實保證司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán),排除各種干預(yù)和干擾,明確區(qū)分司法權(quán)與行政權(quán)、立法權(quán)的界限,把判決執(zhí)行權(quán)歸還行政機關(guān),把審判權(quán)回歸人民法院,把矛盾糾紛解決的終結(jié)權(quán)回歸人民法院,把人民法院回歸憲法體制和法治。同時,應(yīng)當(dāng)盡可能地剝離或者減少司法權(quán)的經(jīng)濟、民事、行政和社會活動,避免司法機關(guān)自己成為被告,從制度設(shè)計和程序安排上最大限度地減少司法腐敗的可能。
另一方面,司法機關(guān)要以事實為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,秉公司法,依法嚴懲各種腐敗犯罪。尤其要堅持法律面前人人平等,切實做到“不管涉及什么人,不論權(quán)力大小、職位高低,只要觸犯黨紀(jì)國法,都要嚴懲不貸”。