在過去一年里，有三件事情對中國未來的治理提出了嚴峻挑戰，值得特別關注。
三件大事意味深長
研判中國現狀與未來走勢，有三件事值得重視。
其一，根據聯合國數據估測，顯示貧富懸殊程度的基尼系數在中國已經高達0.55，遠遠超出國際公認的警戒線。當然，我們不妨參照城鄉分治、存在大量灰色收入等特殊國情，對這個計算值加以質疑和修正。但是，即便農村區域基尼系數為0.39的統計結果，已經接近階層分化的臨界點，也無法掩蓋城鄉收入差距為3.3倍以及城市區域基尼系數不可計算的事實。實際上，不得不借助二元基尼系數加以調整和解釋的做法，本身就揭示了在社會兩重結構中的整合困境。二元社會、復雜法制，這樣的格局很容易造成摩擦、沖突以及秩序的碎片化。
其二，人口普查的最新資料確認中國人口遞減之勢已經難以逆轉。這意味著勞動力的比較優勢正在削弱、人口紅利瀕于枯竭、經濟高速增長的拐點已經呈現，除非人口政策和移民政策發生變化。雖然市場規模的優勢可以帶來新的機遇，但是，擴大內需是以群眾的消費能力和消費意欲為前提條件的。前面提到的貧富懸殊和城鄉差距會深刻影響消費能力的加強，更嚴重的是社會保障制度的滯后導致過度的儲蓄偏好，壓抑消費意欲的伸張。在這樣的情形下，所謂“未富先老”“老無所養”的不安會感籠罩在多數人心頭，如何盡快建構一張完善、合理的社會保障網就成為突出的政治議題。另外，與人口政策相關的還有性別失衡問題，涉及社會治安政策以及國際私法等問題。
其三，今年重慶發生的事件，以極其戲劇性的方式表現了既得利益集團的能量和肆意妄為，加劇了權力結構的裂變以及政府誠信危機，凸顯了社會治安政策的尷尬。雖然后續的審判程序希望向社會展示“法律面前人人平等”的原則，但也引人深思：在“文強詛咒”應驗之后，只有通過體制的合理化、民主化才能為國家權力解咒，才能重建公民對政府和法律秩序的信任，在這一點上能否達成共識，具有關鍵意義。
如何應對上述挑戰，就是今后十年政治改革和制度建設的基本課題。中國的法治路線圖的出發點和行進的方向、步驟、速度也因而明朗。
以改革應對挑戰
在全球金融危機和經濟持續不景氣的背景下，為了消化過剩產能、擴大市場內需而使城市化提速，既可以為經濟增長提供新的驅動力，也構成一系列非經濟的改革舉措的突破口。城市化將把更多的農民轉變成市民以及白領中產階級，提高民眾的購買力和消費水準，并導致社會兩重結構的解體和治理模式的更新。城市化將大幅度減少高樓空房率、大幅度增加基礎設施的利用率，使刺激經濟的巨額投融資產生實際效益。2010年的選舉法第五次修改，廢除了對農民參政權的制度性歧視，實現了同票同權，使得城市和農村都按相同的人口比例選舉人大代表，有利于克服社會兩重結構的弊端。為了進一步鼓勵和幫助農民進城，為了在高鐵使全國各地的距離變近之后誘導制造業向中西部實施更大規模的投資，還有必要盡快實施醞釀已久的戶籍新政，適當承認遷徙自由這一憲法明確的基本權利。調查數據顯示，大多數市長對戶籍制度改革持反對意見，于是，如何說服官員接受新的憲法修正案就成為對政治藝術和決斷力的一場嚴峻考驗。
除了拆解二元社會，向醫療、教育、社會保障等公民福利事業投資也是拉動內需消費、體現分配正義、迎接老齡化時代的重要舉措。2011年生效的社會保險法，就是以“安身、安心、安全”為目標的制度變遷的一個重要標志。然而，受到“未富先老”的條件限制，“錢從哪里來”之類的問題顯得尤為突出。要及時建立和健全各種福利制度，就需要把國有企業所持股份的相當部分、甚至絕大部分轉讓給民間，用出售國有股份所獲得的巨額款項來填補支付缺口、完備基本的社會保障系統。這意味著改變“國進民退”政策，掀起新一波的民營化浪潮，刺激私人資本的長線合理行為，造就一批新型經營者，實現經濟結構和社會結構的同步轉型。
還可以通過第二次稅制改革，把過度集中的征稅權適當分散，增加地方政府的經費來源，防止在土地財政受到嚴厲壓制之后發生地方政府債務危機。
此外，還應該按照“精兵簡政”方針，盡量壓縮地方政府的編制和開支。如果能在2013年到2015年期間采取這些開源節流的舉措，一個小而強的政府與一個大而全的社會相結合、中央統籌和地方能動相結合的新體制就有可能自然而然地樹立起來。
在運用國有資產確立社會保障的過程中，有兩項制度設計具有關鍵性意義。一項是筆者從2003年就開始主張的“預算議會”，涉及有序民主化的路徑。另一項是在2004年開始正式提上議事日程的“法治政府”，主要是在迄今為止的行政改革的延長線上適當重組行政權與審判權之間的關系。
強化人大預算審議職能
所謂“預算議會”的制度設計，是要切實貫徹和加強憲法和法律中規定的人民代表大會的預算審議職能，進而有步驟地把各級人大轉化成主要對稅收、撥款、各種津貼以及財政再分配的預算實施實質性審議的公開論壇。換個表述，也就是實施“財稅民主”。這樣的財稅民主不妨首先從直觀性較強、與群眾利害的相關性也較強的地方開始，自下而上逐步推行。也就是說，選民有興趣并且有能力立即參與的鄉鎮人大和縣級人大應該立即全面實行預算議會的做法，在2018年以后再漸次擴大到省、市、自治區乃至全國。
為了維持經濟發展的速度和效益，需要采取有利于資本積累的企業傾斜政策；為了維護執政地位，又需要通過強化福利保障制度來爭取廣大人民（尤其是低收入階層）的支持。在這里，社會上的不同階層和集團的分化是在所難免的，國家機關內部的政策爭論也是在所難免的。為此，當然需要利益磨合、意見競賽的場所、公平的規則以及忠誠而有能力的代理人。
在這個意義上，推行“預算議會”的做法不僅要改變各級人大的工作重點，而且還必須改變其活動方式和成員構成。通過制度設計，可以很好地把國有企業改革、社會福利制度調整與完備以及治理方式的轉換有機結合起來，也可以很好地把政治改革與經濟改革銜接起來，還有利于各種利益群體和政治力量在編制和審議單純的財政預算的程序中學會妥協的技巧，逐步提高人民代表從事政策競爭和參與政治決策的能力。假如預算的審議結果真能直接牽涉不同集團的切身利益，那么，對于利益代表的重視程度就會迅速提高，能夠促進人民代表大會制度的功能強化和改革。
“預算議會”專業性較強，會促進圍繞權衡不同利益的理性對話，從而能夠避免民粹主義、“均富”等容易情緒化的論爭點成為政治的基本對抗軸，造成民主政治在還不太成熟的初期就夭折。因而，這一制度設計方案的基本特征是，首先讓代議制的討論范圍盡量限定于那些在不同利益群體之間實行公平分配的租稅和財政事務，而暫時對其他政治性問題加以一定程度的冷處理——擱置爭議，留待今后適當時候去解決。“預算議會”還有利于在有效地加強民意代表對行政權的監控的同時，加強政府獨立面向社會承擔責任和政治風險的能力。何況在政治改革初期階段，以預算為中心的議會有利于通過適當限制和逐步調節民主化的范圍和速度的方式，保持經濟發展所需要的社會穩定。更重要的是，對全國預算案的實質性討論勢必刺激地方政府以及各種社會力量有興趣到中央的公共論壇討價還價，從而有助于在推動地方自治的同時保持中央的凝聚力。
法治政府
所謂“法治政府”，就是不僅要以法律作為手段來實施治理，也不僅要樹立依法行政的方針，還必須承認法律優越的原則，承認法院在具體案件審理方面做出終局性決定的權力，承認在法律解釋方面審判權高于行政權。
關于法治政府的制度設計，基本的宗旨是確保國家權力的中立性，通過獨立的、專業化的公務員系統和行政過程透明化來防止公共決策偏袒某個利益集團，防止出現選擇性執法的流弊，防止公器的私用和濫用。因而，在通過反腐敗的舉措重振綱紀、清明吏治的同時，必須加強對行政權的制度制約和監督，嚴格追究并懲治一切違法行為。對于國家權力中立化而言，改革現行的公務員制度以及在法院擁有獨立審判權的前提下健全行政訴訟制度具有非常重要的意義。
通過一整套的行政改革舉措減少審批項目，提高治理的效率和公正性，只涉及國家權力的合理化問題，并不直接影響統治的主體。但是，放權松綁式的行政改革其實具有革命和自我革命的意義，往往會招致來自主管部門的激烈抵抗或者巧妙歪曲，也很容易在官官相護的關系網中半途而廢、消于無形。為了防止這樣的結局，加強行政改革的實效，必須借助民意的支援來壓制抵抗勢力，適當加強輿論監督。只有通過信息公開和言論自由對權力造成有力量的制衡，用法律規則約束政府行為的設想才能真正付諸實施。
站在這樣立場上來看行政改革，首先需要在政治層面準確地界定信息的公開度和言論的自由度。
法治政府是否真正形成，可以把審判權的存在方式、特別是“民告官”的程序公正和勝訴率作為標準來檢測。通過審判權來制衡行政權，防止強制手段被濫用、公民權利被侵犯，使政府和個人在法律面前地位平等，這是依憲行政的一項關鍵性制度設計。
在這個意義上，審判機關尤其是最高法院應該扮演憲法衛士的角色，只有這樣，才能獲得制衡其他權力的根據和力量。而憲法理應是個人、社會以及政府之間的核心共識，是現代國家秩序的基石。一部得到全民擁護的憲法，可以避免一事一議、分別交涉的繁瑣和成本上升，讓那些身份、教育、種族、政黨以及宗教迥異的公民們團結起來，并且為社會生活提供基本的框架。要把憲法真正付諸實施，就需要奉行“憲法至上”的原則，同時加強審判權的功能。
之所以要強調審判的獨立性，是由市場競爭機制和現代法治國家的基本性質決定的，也是健全民主的需要，否則，中國的經濟學和政治學就無法推出一個既合乎邏輯又合乎現實需要的正解。實際上，沒有審判獨立，嚴格適用法律就是一句空話，公共權力也不可能得到有效的限制。審判獨立的前提條件是法官的專業化和律師的功能強化。
一般而言，立法機關和行政機關是站在多數人立場上來行事的，而司法機關則要站在少數人立場上來行事。在法院，任何一個人都應該得到平等的對待，法官必須傾聽當事人的聲音。如果言之成理、持之有據，少數派或普通個人應該獲得勝訴的判決。因為這個判決是在考慮了案件的具體事實和特殊情況、各方的具體訴求之后做出來的，可能會對法律是一個補救，對行政機關舉措是一個矯正。
在這層意義上，司法機關是可以對立法權、行政權加以制衡和某種糾正的，審判也可以成為弱勢群體、少數人乃至個人推動社會進步、推動制度變遷的渠道。如果審判不獨立，人們就會感到求告無門，就會在不信任中產生絕望情緒。從中國的政治形勢和客觀條件來看，通過審判獨立和司法審查形成制衡政府權力的制度化應該從2013年到2015年期間開始，并在2018年左右產生實效。
毋庸諱言，當前國內外社會環境中存在的風險、不確定性以及預料外因素也許會干擾法治國家建設的進程。但是，即便時間表有所調整，路線圖也應該明確不變。鑒于結構性腐敗和亂象的蔓延速度，還有必要形成這樣的清醒認識：建設法治國家的進程，也不宜輕易受到外界的干擾。
（季衛東＼文，載《中國改革》2012年10月1日出版總第347期）