摘要: 古老縣制將會在民治時代再度煥發其勃勃生機，為我國更大、更復雜的組織化交往行為提供全新的管理手段。
《史記》曾這樣記載：“十年，伐邽、冀戎，初縣之。十一年，初縣杜、鄭。”這段文字所說的“十年”、“十一年”，為秦武公十年、十一年(分別為公元前688年、公元前687年)“邽、冀”、“杜、鄭”，系四個地名，分別為今天甘肅省天水市的清水縣、甘谷縣和陜西省西安市的東南一帶和渭南市的華縣。“初縣之”，指開始在那里設縣而治。這是我國信史中有關設縣而治的最早記錄。
這樣看來，自從秦武公十年(公元前688年)設縣以來，中國縣制的發展已經歷了整整2700周年。按照呂思勉先生的說法，縣制是我國“國體”的一個重要發展階段，他把我國“國體”分為三個階段，即部落時代、封建時代和郡縣時代。顯然，先生心目中的“國體”，與今天我們所謂“國體”的概念有所不同。順著先生的這種思路，在歷史的遞進中似乎還可劃分出一種“政體”來，那便是自治時代。當我們這樣將縣制置于中國“國體”發展的“大歷史”中考量的時候，既可發現縣制的貢獻，也可發現縣制的不足，并籍此生發縣制改革的思路。
每一種“國體”的出現，從其源頭看是偶然的，但從其過程看又是必然的。如果把部落制作為人類大型的有組織生活的源頭，那么，封建制就是對部落制的一種超越。因為部落制基本上是血緣本位的，而封建制在血緣統治前提下，不排除、有時甚至還保護不同地域的人群在分封地的生活和交往。而郡縣制又是對分封制的超越，它打破了皇親國戚間公設于制度上的裙帶關系，在一定程度上克服了“一人得道，雞犬升天”的制度模式，而把地方政權的管理委托給德才兼備的異姓人家料理。正是這種管理方式，打破了“龍生龍、鳳生鳳、老鼠生兒會打洞”的地方政權世襲機制。特別值得一提的是，也是這種管理模式，才迫使當權者不得不思忖如何選拔優秀人才，以管理地方的問題。
在這種思考和渴望中，肇始于先秦的“農戰取仕制”、風靡于兩漢的“察舉制”以及興于隋唐、盛于宋元、衰于明清的“科舉制”，都在不同時代提供了源源不斷的人才，以管理地方事務和中央各部門事務。這種制度，無論中國固有的分封制，還是中世紀時期在歐洲盛行的世襲制，都不可同日而論。它們代表著彼時人類有組織生活的明顯進步。特別是科舉考試制，不僅在古代中國發揮了源源不斷地提供管理人才的作用，而且在“東學西漸”中被接引到西方，成為西方文官制度的重要靈感之一。如今一些西方文官制度的專家談到該制度時還不忘說：“你們(中國)是我們的先生，我們是你們的學生。”這也怕是孫中山先生為何把考試權作為和立法、司法、行政、監察并列的政體五大權力之緣由所在吧！
但不得不指出的是，在中國歷史上，縣制一經產生，便和中央集權的皇權專制主義緊密掛鉤。縣官直接受命于皇權，同時也俯首聽命于皇權。所以，以縣為主要單位的地方要員們，舉手投足只對上，不對下，直接向皇帝負責，不向蕓蕓眾生負責——哪怕他是七品芝麻官！因此，縣官只要想方設法能博得上級或九五之尊的笑逐顏開，就足以活靈靈、灑脫脫地做一位“好官”。至于地方民眾是否滿意，即便不能說其在所不問，至少也可說位居其次。
特別值得一提的是，作為縣制肇始地的秦國，在先秦諸國中更強調“中央集權”，削弱地方分權；而秦統一中國后的秦代，則奠定了我國中央集權的大一統王朝。自茲而后，我國就如譚嗣同所言：“兩千年來之政，秦政也。”也如毛澤東所言：“百代多行秦政制。”恰恰是這種情形，使縣制在發揮了國家統一、政令暢通、歷史沿革相續、文化薪火相傳等重要歷史作用的同時，也帶來了無窮無盡的問題。特別是它對地方積極性、主動性的遏制，或者地方一旦坐大，覬覦皇權寶座而引發的“合久必分、分久必合”這類“周期率”問題，更是困擾一個大國可持續發展的根本原因之一。
正是基于對縣制不足的這種反思，有些學者強調要徹底否定郡縣制，建立全新的地方管理機構。對此，我只部分地贊同，但對徹底廢除郡縣制(事實上，郡的稱謂和體制早已廢除)持保留意見。
之所以在形式上必須保留縣制的管理模式，一是在我國現有的地方建制中，縣制已然是地方政治制度最重要的內容。這是因為縣制乃是我國最重要的基層政權。盡管在縣之下尚有鄉，但無論從文化傳統而言，還是從上下聯動的關鍵性而言，作為基層政權的縣，比作為基層政權的鄉都顯重要。二是在中國歷史上，縣制已然存在至少2700年，形成我國地方治理的重要文化傳統，也在我國中央和地方關系的變遷沿革中產生了無數的經驗和教訓。放棄縣制形式而在地方治理中再起爐灶、另辟蹊徑，除了經濟上的得不償失、文化上的推倒重來之外，在政治上、思想上也很難叫人一時適應。
然而，縣制改革要不要？我看還是必要的。我國臺灣的民主化進程，就是首先由縣級政府的直選而一步步推進的。
倘若我國縣制能朝著這樣的方向改革、前行，那么，至少2700年歷程的古老縣制將會在民治時代再度煥發其勃勃生機，為我國更大、更復雜的組織化交往行為提供全新的管理手段。促使我國作為大國不僅盡快地融入世界體系，而且成為新世界體系建設的主導性參與者。