社會轉型必然導致國家管理和社會治理模式的轉變、轉換和轉型。社會監管機制是國家管理和社會治理模式的重要內容。因此,國家管理和社會治理模式的轉變、轉換和轉型意味著社會監管機制的轉變、轉換和轉型。
□姜明安
中國在20世紀后期,隨著改革開放的興起和深入,社會即開始轉型:以階級斗爭為綱向以經濟建設為中心過渡、轉型；計劃經濟向市場經濟過渡、轉型；集權政治向民主政治過渡、轉型；人治向法治過渡、轉型；以意識形態為本向以人為本過渡、轉型；以注重GDP增長向注重尊重和保障人權,追求人的尊嚴、自由、幸福過渡、轉型。中國只有在全面完成經濟體制改革、政治體制改革的任務和人們的觀念發生相應轉變后,一個新的相對穩定的社會形態才能形成,社會轉型的基本任務才能告一個段落。
社會轉型必然導致國家管理和社會治理模式的轉變、轉換和轉型。社會監管機制是國家管理和社會治理模式的重要內容。因此,國家管理和社會治理模式的轉變、轉換和轉型意味著社會監管機制的轉變、轉換和轉型。
監管主體的單一性向多元性轉變和轉換
長期以來,人們一直認為,監管是政府的事,是行政機關的事,與社會無關。從目前許多發達國家的監管實踐看,監管主體的單一性向多元性轉變、轉換是一種明顯的趨勢。在多元監管中,行業協會及其他社會中介組織的監管以及企業自我監管是最主要的形式。
就我國目前的情況而言,社會監管或社會性監管存在的問題很多,特別是在食品藥品安全、生產安全、生態環境保護、網絡虛擬社會秩序等領域,由于監管不到位、監管主體不作為、監管職能虛置等原因,導致大量侵犯消費者生命、財產權益,損害國家、社會公共利益和公民名譽權、榮譽權、隱私權的案件發生。
近年來,我國各級政府針對這些多發、頻發的問題,在監管方面采取了一些強化的措施,取得了一定成效,但問題的嚴重性和甚而繼續惡化的趨勢并沒有得到根本扼制和改觀。這一方面是因為政府監管沒有因應社會轉型而進行根本性的變革、創新,另一方面則是因為監管主體的單一性沒有因應社會轉型而向多元性轉變、轉換,沒有重視發展和推進各種行業協會、自治組織的監管和企業的自我監管。這些非政府組織采取的監管措施,雖然不及政府監管措施強硬,但在很多時候可能更為有效。如社會信用評級組織通過對企業信用和企業產品、服務的質量定期評級、發布,行業協會對所屬成員執業情況的檢查和遵守協會章程、規則信息的公布,消費者組織號召消費者對制造、銷售假冒偽劣產品企業的產品的抵制,環保組織發起對破壞生態環境的企業的抗議等等,都可能起到政府監管難以起到的作用。
監管程序的封閉性、保密性向公開性、透明性轉變和轉換
傳統行政以封閉性和保密性為基本特征,中外皆然。
行政不同于立法和司法,不可能每一事項、每個行為、每道程序都全方位公開。一定事項、一定行為、一定程序在一定時空的保密對于行政是必須的。否則,某些領域(如國防、外交、調查、追究違法犯罪、突發事件應對等)的行政可能無法運作和有效進行,國家安全和社會經濟秩序從而無法保障。但是,行政的封閉性和保密性,特別是超過必要限度的封閉性和保密性,又是有著極大的弊害的:行政暗箱操作,可能為腐敗、濫權提供機會；行政行為的根據、條件、標準、程序不公開,行政相對人知情權被剝奪,對強大的行政權無以對抗,其合法權益難以保障；政府信息不公開,公民難以監督政府,政府錯誤、失誤即難以糾正,從而可能導致國家和人民利益的不可挽回的重大損失。
自20世紀中期以后,隨著世界民主化、信息化浪潮的興起,許多國家和地區的行政開始從封閉性和保密性向公開性、透明性轉變、轉換。
一般認為,在各種行政行為中,監管行為的封閉性、保密性似乎要大于其他行政行為,如行政決策行為、行政規章和行政規范性文件制定行為、行政征收、征用行為、行政裁決行為等,監管行為的公開性、透明性的要求似乎要低于其他行政行為。也有學者認為,監管行為的這種封閉性、保密性的需要只存在于監管的某些過程、環節,整個監管行為還是需要公開、透明的。公開性和透明性“是現代民主國家對監管程序的基本要求。與傳統行政機關不同,監管機構承擔模擬競爭市場的職能,監管過程的透明、公開是實現公正、可信監管的前提,所以對監管程序有著更高的透明度要求。
由此可見,公開、透明是現代行政的要求和特質,社會監管程序由封閉性、保密性向公開性、透明性轉變、轉換是監管轉型的必然趨勢。
監管者責任的只對上負責性向主要對人民負責性轉變和轉換
傳統監管的一個重要特征是科層官僚體制:上級領導下級,下級服從上級,監管機關和監管人員與所有其他政府機關和政府工作人員一樣,只對上負責而不對人民和人民代表機關負責。監管出現問題(如失職、瀆職等)或因監管出現的問題而引發事故、災難(如食品安全事故、環境污染事故、礦難等),問責主體只是其上級機關,而不是人民和人民代表機關。上級機關因種種原因,問責的隨意性往往很大。在很多時候,上級機關會袒護相應下級責任機關和責任人員,大事化小,小事化了,或者為掩人耳目,在事件的“風頭”上,對責任者嚴格追責,如撤職、免職等,待“風頭”一過,就讓責任者官復原職,甚至讓責任者官位不降反升或明降暗升。當然,上級機關及其領導人出于某種原因(如輿論聲浪太高,不嚴格追責會威脅到追責者本身官位,或者追責者早就對相應責任人反感,想找機會給予懲治等),也會嚴懲相應下級責任機關和責任人員,對之嚴格追責。很顯然,這種問責制不僅對問責對象不公平,對非問責對象的其他所有監管者也很難起到真正的警示作用,促使其認真積極履責,依法監管,不濫權,不懈怠。
傳統監管負責制和問責制的弊端,隨著人們民主意識和權利意識的提高,越來越為人們所認識。行政監管機關是政府的組成部門,而政府是由人民代表機關產生的,首先應接受人民代表機關的監督,向人民代表機關負責。在國外,政府和政府部門因失職瀆職導致重大事故、災難的發生,往往首先是議會對之問責,通過質詢或聽證查明政府和政府部門及其負責人的責任,然后迫使相應負責人引咎辭職,或啟動罷免、彈劾程序,直接追究政府、政府部門及其負責人的責任。在我國,近年來各級人大,特別是一些地方人大,也逐漸開始運用憲法、組織法和人大代表法規定的詢問權、質詢權和特定問題的調查權,對政府及其監管機關進行監督、問責。當然,目前我國人大和人大代表行使詢問、質詢和特定問題調查權的情況還很少,很不普遍,但是,人大和人大代表作為重要問責主體問責的趨勢已經顯現。
對于政府監管失職、瀆職的的問責,其問責主體除了人民代表機關和監管機關的上級機關以外,隨著民主化和信息化時代的到來,公民和公民社會越來越多地開始直接監督監管者,成為社會監管主體,監管者在一定程度上要直接向公民和公民社會負責,公民和公民社會開始通過一定的途徑和形式直接或間接對監管者問責。
公民和公民社會直接監督監管者,監管者在一定程度上直接向公民和公民社會負責,公民和公民社會通過一定的途徑和形式對監管者問責的監管責任模式之所以能實際運作,這在很大程度上應歸功于上世紀末開始蓬勃興起的互聯網的作用。正是由于互聯網的神奇功能,傳統監管乃至整個傳統行政方能從只對上負責轉變、轉換成不僅要對上負責,而且要直接對行政相對人,對公民和公民社會負責。現代互聯網為行政相對人、公民和公民社會直接參與對監管者及所屬政府的監督提供了強有力的技術支撐。